世界银行集团长期战略构想报告

世界银行集团长期战略构想报告综述草稿2007年8月22日2世界银行――长期战略构想综述贫困人口绝对数量减少，多数发展中国家增长加快，全球化向纵深推进，也许世界银行集团只要宣布其目前的策略成功，继续推行就可以了。但是，这些趋势正在改变着全球经济的架构，除此之外世界银行集团也面临着很多发展挑战。因此，这些趋势也使得我们要思考，目前的战略在长期来看，即将来的10到20年，是否还能保持有效？2015年或2030年，在那个完全不同的世界里，这项战略还能很好地服务于我们吗？本报告介绍了世界银行集团选择将来10年以及未来策略、提升发展价值的基本思路。报告描述了全球经济的主要趋势、各种类型的冲击与偏离主要趋势蕴含的风险、国际发展社区面临的新兴挑战以及需要采取的政策响应。报告还反思了世界银行集团在加速减贫、推动可持续增长和管理风险方面的努力、经验、运作环境和行动。报告的重点关注是知识和学习，在制定世界银行集团长期战略时分成了几大块内容，包括可能的重点领域和干预模式。行动范围尽管取得了巨大进步，消除贫困仍有很长的路要走。在一个基础假设中，极端贫困人口到2015年将减少1/4，主要集中在撒哈拉以南的非洲地区和南亚。1但是，减贫工作在南亚会取得更快的进展，因为发展带来的收益在非洲增加更为缓慢。在这些地区，极端贫困也将主要发生在面临压力的低收入国家（压力下的低收入国家或脆弱国家），这些国家受到持续不稳定因素和冲突的困扰，昀多只能实现一定的经济增长。随着全球经济的不断发展，很多表现较好的低收入国家逐步实现中等收入水平，包括印度和中国的20多亿人口，压力下的低收入国家在低收入国家中将占据更大比重。2015年，约7.2亿人仍将生活在日均1美元的绝对贫困线之下。深度贫困，即日均2美元，仍然是个普遍的现象，这类人群人口总数接近20亿，其中有2/3不在国际开发协会成员国范围内。很多国家，包括中等收入国家，在千年发展目标的非收入方面只能取得有限进步，包括儿童死亡率和营养不良。公平的全球化国际发展社区必须保证全球化的公平性。持续增长将会迅速壮大“全球中产阶级”。随着教育程度的提高和信息渠道的拓宽，社会变得更加开放，有力的民间社团也在蓬勃发展。但是，尽管经济水平和公民参与不断加强，人口结构趋势和日新月异的技术变革却让我们看到了不平等的加剧，在国家内部和国家之间。在很多发展中国家，由于基础服务质量差、获得渠道不均衡，不平等现象变得更为严重—而这常常是治理不善和问责制缺失所导致的。1在预测中，长期战略活动选择了一个保守的基线情景。尽管进行更为乐观或悲观的情景可能改变各种问题的预测严重程度，但这个情景并不影响重点问题的方向。3日益加剧的不平等现象可能增加社会压力，给发展带来实质性的影响。虽然社会矛盾不能完全让全球化这辆列车偏离轨道，但却能增强保护主义压力，并且在很多情况下，会减少同全球经济的参与、减缓发展进步并削弱福利收益，从而阻止全球社会的收益增加。可持续的全球化全球化和持续增长也提升了全球性公共产品的重要性以及发展中国家在管理全球性公共产品中发挥的作用。昀为突出的是气候变化。尽管工业国排放量占碳排放总量的多数，到2020年80%的排放增量将来自发展中国家。不断上升的发病率敲响了控制传染病的警钟。贸易、投资、知识产权和移民方面的全球框架也变得更加重要，区域性公共产品亦是如此，特别是共享的水资源，它可能引发多个地区的冲突。尽管措施不断推陈出新，应对很多全球性和区域性公共产品的制度和框架仍然缺位。有些问题，例如气候变化，将特别影响贫困国家，因为让他们做出调整会产生高额的成本。行动重点增长本身不足以解决国际发展社区面临的问题。展望未来，下一个发展挑战将是保证全球化的包容性和可持续性。对于全球发展社区而言，很明显一些行动应该成为当务之急。首先是要保证撒哈拉以南非洲地区和其他增长缓慢的低收入国家能够有效参与—并受益于—全球化进程。第二是要付出更大努力解决脆弱国家面临的挑战。第三是要帮助增长缓慢的中等收入国家加速发展，帮助增长迅速的中等偏上收入国家公平地分配增长收益。第四是要监督控制全球性和区域性的外部效应，特别是在国家层面上对于发展和减贫的影响。全球发展环境的两大趋势在追求各自目标的过程中，全球发展社区必须考虑到两个重要的趋势，这些趋势可能改变将来的干预模式—国际金融市场的可能变化和全球援助格局的演变。发展中国家的借贷成本已经跌至历史低点，但私人资本每年却激增近6500亿美元，约合人均130美元。与之相反，主权外部债务按实际价格计算却一直徘徊在1400亿美元，官方债务净还款数额巨大，很多国家储备金不断增加。但是这些数字掩盖了广泛的不平等现象和四分五裂的市场。多数发展中国家仍然无法以较低成本常规地进入私营债务市场。很多国家无法抵制金融危机的持续风险，表现出来就是利差增加、突然切断融资。同样，很多创业阶段的私营企业，以及在边境地区的企业，也无法有效地获得全球资本，甚至在低风险国家也是一样。在这种情况下，很多发展中国家，特别是昀贫困的国家，仍然严重依赖发展援助。但是全球援助格局正在变得日益复杂。随着专项资金、私营捐赠方和新捐赠国的不断增加，援助提供更加分散，从而增加了交易成本以及政策不协调的风险。尽管巴黎宣言做出承诺，援助效果也在不断改善，国家主导的援助模式—由受援国完全掌握其发展战略和相关的发展支出—却受到了威胁。很多捐赠方将资金同特定用途捆绑起来，强加给受援国很多条件。可能出于政治考虑这种趋势很难扭转；但这种模式也可能削弱援助的效果，进一步降低捐赠方实现承诺增加发展援助的意愿。4这些趋势将设定世界银行集团的行动范围。为了实现共同、可持续的全球化总体目标，世界银行集团要响应不断变化的国际金融环境，较低的利差影响了其对于投资级主权借款方和高端私营借款人的财务吸引力。世界银行集团还要做出调整以适应更加复杂的全球援助格局。同样，集团也将面临很多挑战，由于全球性公共产品的服务对象不同，这些挑战也不尽相同：增长缓慢的低收入和偏低的中等收入国家、脆弱国家、中等收入国家的落后群体和地区以及全球人口。行动框架过去50年中各种发展战略经验的综合模式正在缓慢地显露端倪。这一过程反过来也引导着我们对发展政策进行更为实际的评价，关注的重点并非根据理论原则制定的规章制度，而更多地在于各国的具体情况和可以从别处移植的方法。解决发展挑战的新的智慧发展战略逐渐显现的综合图景建立在几个基本原则之上。增长是必不可少的，因其能够均等地增加个人机会，既保证社会包容，又促进更快、更可持续的发展。竞争性的私营领域和蓬勃发展的出口也非常关键。但是，政府必须通过良好的治理和制度提供支持性的环境来落实这些原则。这种新型的综合模式比起以往的方法少了一些教条色彩—也少了很多捐赠方强加的效率不高又繁文缛节的条件。它承认各国的独特性，以及发展没有唯一的模式。上述原则比较宽泛。怎样落实这些原则取决于一个国家的地理、社会、经济环境及其历史和制度。在一种环境下有效的措施放到另一种环境下未必奏效，因为政策实施的限制因素不同，或背景环境存在差异，这些都会影响实施结果。实施要求各国采取主动，精心设计，并对本国本地区的情况充分了解。但任何国家的改革经验都只是全球发展社区知识库中的一个片断。经过适当的整理分析（需要大力改进的地方），这些知识可以帮助我们了解一个特定改革模式成败的原因，从而在其他的环境中做出更好的政策设计，实现更加满意的结果。尽管发展思路都在朝着一个方向靠拢，不同的背景情况以及在特定经济环境下采用某种改革方案需要持有的谨慎态度却使得政策选择极为复杂。接受这种复杂性，开发适当的知识和分析工具来应对，这种方法将帮助我们克服以往的错误，制定出更加有效的发展政策。需要填补的重要知识缺口这种发展模式需要以经验为基础的、更加完整的知识框架。这要求我们开展更多的研究，以了解某一特定环境下的政策改革是如何导致了特定的发展结果的。治理和制度，包括腐败，也被认为是确定一个国家的发展潜力和发展政策效果的关键因素。但是对于定义制度的多个要素中究竟哪一个影响昀大我们还不大清楚—对于怎样调整就更加缺乏了解。这一领域将成为发展研究的重点。发展思路也由关注某一国家拓展到了着眼于全球经济下各个国家的外部性作用。随着全球化的不断发展，了解各个国家和政策的相互作用，掌握全球现象有利于某些国家、有损于5另一些国家的背后原因则变得更加重要。贸易改革或气候变化产生的不同影响就是一个例证。这种理解必须要转化为国家、区域和全球的政策建议。理解发展援助效果的成因继发展思路演变之后，发展援助的性质也随之改变。捐赠方已经由详细的、侵入式的条件限定转向了“软”条件限定，并辅以根据发展政策和结果对筹资决策提供更多的选择。援助效果也不再向以往都是以严格条件的落实程度作为评价标准。与之相反，捐赠方考虑的是受赠方是否根据本国的国情和发展知识选择了适当的政策—以及是否实现了预期结果。捐赠方、发展机构和发展中国家更加严格的问责制在未来将进一步强化这些转变。但是这种演变也并非是一个方向。对于不断壮大的全球垂直基金而言–有些援助来自于私营捐赠方，通过确定援助用途设定更加严格的条件仍然是一种主要的形式，这种援助主要针对某种疾病或教育。对世界银行集团的影响发展理念框架有两个支柱—改善投资环境（包括未来增长的技术推动力量）和赋权予人，这个框架仍然很有价值，特别是认识到增长和分配是相关的两个过程，两个支柱互为补充。但这一框架必须要进行拓展，纳入与发展政策相关的两个维度：机构和治理过程（特别是脆弱国家），以及主要全球性公共产品的影响，包括环境可持续性。在考察政策与发展结果的关系时，新的国家特殊性能够帮助我们更好地检验、监督并理解发展项目、计划和政策产生的影响，并将这些知识推广给实际工作人员。主要工具包括统计系统、国家和行业标准、以及影响评价，这样可以促进各国相互学习发展举措。世界银行集团在这些领域将继续发挥重要作用，同从业人员、专家学者以及其他的发展机构密切合作。行动工具世界银行一直秉持着广泛且持续的发展宗旨，即提高生活水平，特别是在需求昀强烈的地方；但其重点和活动在不断演变，以响应发展环境和知识的不断变化。世界银行集团的5大支柱是一个发展合作体，使得昀发达成员国享有的低成本、便捷的金融市场渠道也同等向所有成员国开放。同样，发展经验的知识和教训也都是各成员国可以共享的。这个合作体对其成员国的价值在于成员遍布世界各地，在所有发展中地区都有行动，具有资本和储备方面的优势，以及种类丰富的产品和服务。如果单独来看，这些特点都不是独一无二的。但把它们放在一起，这些特点则是独树一帜的。这些特点使得世界银行集团在筹集资金时具有竞争优势，可以分散风险并组合多种服务来解决发展问题。就范围极广的政策问题而言，这种运营模式提供了一个平台，可以更快地了解别国、多国和全球的经验，效率高于其他的发展服务提供者。服务包的三项内容世界银行集团的服务分为三个类别：金融、知识和协调。金融服务包括多种产品—贷款、信贷、股权投资、担保、主权风险和财富管理以及信托基金管理。知识服务包括国家分析工作和技术援助、全球数据与研究，以及收集并推广在不同环境下实施发展项目的经6验。协调服务包括同发展伙伴合作，克服集体行动的失败（全球关注的国家和领域），提供联合融资的载体，以及开发新产品。世界银行（国际复兴开发银行和国际开发协会）绝大多数的活动都是国别性质的。约80%的服务都面向国家客户，基本均等地提供给低收入和中等收入国家。这些服务中有30%左右为狭义上的金融服务，其余的50%中多数都是知识服务，但有一半都是交织在金融运作中。其余20%的服务并不是国家提供，主要是行业和全球知识相关的活动，但也包括很大比重的协调、组织和促进活动以及信托基金相关的工作。在国别服务领域，世界银行通过国别援助战略或国别伙伴战略将具体活动正式化；而与之不同，种类繁多、较为分散的全球活动并没有战略计划框架。金融、知识和协调服务通过预算联系起来。国际复兴开发银行的贷款利差基本涵盖覆盖了其国家客户的所有服务，而国际开发协会信贷收费则包括了针对其客户的所有服务。捐赠资本收益支持全球项目，或流入