公私合作制(ppp)可行性以城市轨道交通为例的分析

公私合作制（PPP）可行性：以城市轨道交通为例的分析（ThefeasibilityofPublic-PrivatePartnership—takingtherailtransitforexample）上海交通大学国际与公共事务学院唐兴霖周军∗摘要：公私合作制（Public-PrivatePartnership）的概念由英国最早提出，之后在全球范围内得到了推广和应用，然而公私合作制的概念并没有统一地认识。本文阐述了对公私合作制的理解，这有助于进一步理解公私合作制问题。公共产品理论、政府管制理论以及项目区分理论分别分析了私人部门进入轨道交通行业的可能性，政府部门监管公私合作制的必要性，轨道交通公私合作制的可行性。此外，我国轨道交通公私合作制已积累了一定的经验，介绍了北京、深圳及上海不同的轨道交通公私合作制模式。关键词：公私合作制，轨道交通，公共产品理论，政府管制理论，项目区分理论ABSTRACT:TheconceptofPublic-PrivatePartnership(PPP)wasfirstbroughtoutbyBritain,andthenPPPwasspreadandappliedworldwide.HoweverexpertshavenotgotthesameconceptofPPP.ThispapertellsusaboutdifferentkindsofunderstandingsatPPP,whichhelpsusunderstandtheproblemsaboutPPPfurtherandbetter.PublicGoodTheory,GovernmentRegulationTheory,andItemDivisionTheoryrespectivelyanalyzeaboutthepossibilityofthatprivatesectorsenterintorailtransit,thenecessityofthatpublicsectorssupervisePPP,andthefeasibilityofthatPPPisimplementedintherailtransit.Moreover,inourcountrysomeexperienceaboutrailtransit’sPPPhasaccumulated,andthispaperintroducesthreedifferentrailtransit’sPPPmodelsinBeijing,ShenzhenandShanghai.KeyWords:Public-PrivatePartnership,RailTransit,PublicGoodTheory,GovernmentRegulationTheory,ItemDivisionTheory一、公私合作制（PPP）的概念阐释1.公私合作制（PPP）的起源20世纪90年代，英国率先提出了公私合作制的概念，它主要是英国的公共部门与私人部门之间关系演变的自然结果。公私合作制被认为是政府提供现代、优质的公共服务以及提升国家竞争力战略的关键因素，是政府现代化进程的基石。1这样演变过程大致经历了以下三个阶段：私有化（即Privatization，亦可译为“民营化”）、强制竞争性招标（即CompulsoryCompetitiveTendering，简称CCT）和鼓励私人投资行动（即PrivateFinanceInitiative，简称PFI，亦可译为“私人融资倡议”）。21HMTreasury,Public-PrivatePartnerships:TheGovernment’sApproach）[R],2000：5。2参见：伦敦国际金融服务局，公私合营模式——英国为国际市场提供的技术专长[R]，2003：7-10。随着私人部门参与的不断增加，其参与方式也在不断发生变化和创新。从私有化到强制竞争性招标，从公共服务的外包到鼓励私人投资行动，公共部门的理论家和实践者都在不断地实践着利用私人参与重塑公用事业部门乃至整个政府部门的理念和方法。公私合作制的概念和理论正是在这样的背景下产生和发展起来的。公私合作制的概念自英国最早提出以来，在美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和日本等主要西方国家得到了广泛的响应。同时，非政府组织（Non-GovernmentalOrganization，NGO）和学术界也对公私合作制的发展起到了积极的推动作用，欧盟、联合国、经济合作与发展组织以及世界银行等国际组织也将公私合作制的理念和经验在全球范围内推广，至此，包括中国、印度、巴西、墨西哥在内的很多发展中国家纷纷开始学习和尝试公私合作制。但是，各个国家和组织机构对公私合作制的理论认识和实践进展还是存在着一定的差异。2.公私合作制（PPP）的定义目前，公私合作制在全世界的应用已经成为一种趋势。3自公私合作制被提出以来，受到了越来越多地运用、关注和探讨。据世界银行统计，仅在基础设施领域，1984年至2002年，世界各国82%的供水项目和92%的道路交通项目采用了不同的公私合作模式，另有9%的能源项目和3%的通讯项目是采用公私合作模式进行投资的。公私合作制，即Public-PrivatePartnerships，简称PPP或PPPs，又译“公私合作伙伴关系”，在台湾地区也译作“公私协力关系”，本身就是一个相当广泛的概念，加上文化背景、意识形态、经济发展以及应用环境等方面的不同，至今世界各国对PPP的概念还没有统一的认识。德国学者NorbertPortz认为“试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定”。4即便如此，学者和研究机构对PPP的不同解读还是有助于认识PPP的内涵。被誉为“民营化大师”的萨瓦斯教授将PPP这个概念归为三个层次：首先，它在广义上指公共和私人部门共同参与生产和提供物品、服务的任何安排；其次，它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目；再次，它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。5联合国培训研究院对于PPP的定义认为包含两层含义：第一是为了满足公共产品的需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系，第二是为了满足公共产品的需要，公共和私人部门建立伙伴关系进行大型的公共项目的实施。63X.Q.ZhangMohanM.Kumaraswamy,ProcurementProtocolsforPublic-privatePartneredProjects[J],JournalofConstructionEngineeringandManagement,2001（5）：351-358。4DavidHall,RobindelaMotte,SteveDavis,Terminologyofpublic-privatepartnerships[C],PublicServicesInternationalResearchUnit（PSIRU）,2003：2-3。5E.S.萨瓦斯，民营化与公私部门的伙伴关系[M]，北京：中国人民大学出版社2002：3。6UnitedNationsInstituteforRainingandResearch，PPP：forsustainabledevelopment[R]，2000：5。美国公私伙伴关系国家委员会（TheNationalCouncilforPublic-PrivatePartnerships）对这一概念有这样的定义，PPP是指公共机构（联邦、州和地方）与营利性公司之间的一个协议。通过协议，公私两个部门共享彼此的技术、资产来为公众提供服务和设施。除了共享资源外，它们还要共同承担提供服务和设施中的风险并分享服务和设施带来的收益。7英国财政部发布的《公私伙伴关系——政府的举措》（Public-PrivatePartnerships:TheGovernment’sApproach）从三个方面解释了PPP：“在国有行业中引入私人部门所有制；鼓励私人投资行为，根据这一计划，公共部门通过合同长期购买产品或服务，利用私人部门的管理技术优势，同时受益于私人的财力支持以巩固公共项目；扩大政府服务的出售范围，从而利用私人部门的专业技术和财力开发政府资产的商业潜能。”8根据上述学者和机构对PPP定义的阐释，可以给出一个概括性的描述：公私合作制是指公共部门与私人部门通过签订正式的协议，为提供公共产品或服务而建立起来的一种长期合作关系。在这种伙伴关系下，公共部门和私人部门发挥各自的优势来提供公共产品或服务，共同分担风险、分享收益。而狭义的PPP模式可以理解为一系列项目融资模式的总称，包括BOT（Build-Operate-Transfer，建设—运营—转让）、TOT（Transfer-Operate-Transfer，转让—运营—转让）、DBFO（Design-Build-Finance-Operate，设计—建造—投资—经营）等具体模式。9二、轨道交通公私合作制（PPP）的理论研究1.公共产品理论：私人部门进入轨道交通行业的可能性分析公共产品理论从消费特征角度将产品分为三类：即纯公共产品、准公共产品和私人产品，纯公共产品应该由政府提供，纯私人产品由私人部门通过市场提供。而准公共产品既可由政府直接提供，也可以由政府部门和私人部门通过市场共同提供。10表一区分了公共产品、准公共产品及私人产品的不同特点。表一：纯公共产品、准公共产品及私人产品的区别产品类型产品性质纯公共产品准公共产品私人产品消费时能否分割不可以部分可以可以提供主体政府提供政府与市场结合市场主体购买方式间接支付部分间接部分直接直接支付7TheNationalCouncilforPublic-PrivatePartnerships，Forthegoodofthepeople:usingPPPtomeetAmerica’sessentialneeds[R]，2002：4。8英国财政部，公私伙伴关系——政府的举措[R]，2000：10，转引自周耀东，中国公用事业管制改革研究[M]，上海：上海人民出版社，2005：54。9王灏，PPP的定义和分类研究[J]，都市快轨交通，2004（5）：23-27。10Samuelson,PaulA:ThePureTheoryofPublicExpenditure[J].ReviewofEconomicsandStatistics,36(November),1954.分配原则公共选择公共选择与市场价格市场价格外部经济性外部经济性广泛外部经济性广泛无外部经济性拥挤性无有无资料来源：雷书华么培基杨绍珍，公共物品理论及对我国铁路改革的启示[J]，石家庄铁路学院学报，1999（3）：71-75。城市轨道交通是指城市中使用车辆在固定导轨上运行且主要用于城市客运的交通系统。11城市轨道交通作为城市公共交通系统的一个重要组成部分，在中国国家标准《城市公共交通常用名词术语》中，将城市轨道交通定义为“通常以电能为动力，采取轮轨运转方式的快速大运量公共交通之总称。”目前国际轨道交通有地铁、轻轨、市郊铁路、有轨电车以及悬浮列车等多种类型，号称“城市交通的主动脉”。如果一种产品能够被完全分割即具有竞争性和排他性，那么它就是私人物品；相反如果这种产品完全不能分割，那么就是纯公共产品。城市轨道交通是介于公共产品和私人产品之间的准公共产品。12城市轨道交通是界于两者之间具有不完全分割性的准公共产品，它有其自身的特点：轨道交通，因为使用的是专用轨道并且按售票准入的方式提供服务，每个消费者可以通过谁买票谁乘车的方式对城市轨道交通运输产品进行消费，因此其具有效用的可分割性，属于私人产品的一个属性。一般情况下，增加一个乘客不会提高轨道交通的运营成本，也不会影响其他个体消费轨道交通服务时所获得的效用。但是，作为轨道交通运载主体的地铁或轻轨是有其承载量的，而当使用轨道交通运输方式的消费者超过一定承载量时，新消费