油田勘探开发建设用地管理问题研究

1油田勘探开发建设用地管理问题研究摘要：油田企业属于矿产采掘业，对土地的依赖性很强，且在占用土地上具有点多、面广、量大及用地规模的不定性及用地数量的随机性等特性，每年还需有大量的新增建设用地。对油田企业来说，正确认识油田勘探开发建设用地的特点，切实加强用地管理，合理利用土地资源具有重要的现实意义。一、油田勘探开发建设用地特点从整个油田资源勘探开发过程来看，地面和地下是一个不可分割的统一体，地下资源的开发利用离不开地面土地资源的支撑。由滚动开发方式、“三高”特点及地质条件等因素决定，油田勘探开发建设用地具有不同于其他矿业用地的鲜明特点。（一）用地面积大且零散油田勘探开发不仅需要建设大量采油井场、站、油库等，而且还要建设相应的矿区、一线生产基地等，点多、线长、面广的开发建设模式，决定了油田勘探开发建设用地呈现单宗面积小、累计数量多、分布零星分散的点状用地特点，以及绝大部分在城市规划区外单独选址用地的特点，存在着地上农田，地下油田；空中电网，地下管网；村在油井边，油井在村中等客观现实，被人们称为“没有院墙的工厂”。（二）用地位置具有不可选择性和唯一性由于石油的形成具有不可选择性，油气资源在地层的分布状况确定了地面的井位部署、管线走向及场站建设，从而决定了开采占地的2不可选择。而且油气储量一旦探明，勘探开发方案一经部署，产能建设用地的位置就是不可改变的，井场、道路、场站建设用地选址就是唯一的。（三）用地规模的不定性油气资源埋藏在几千米深度的地下，油气资源的探明储量因受到复杂的地质条件制约和人们对地层的认识水平以及科学技术发展、工艺技术水平等诸多因素影响，从而使探明区块处于不稳定状态，造成用地规模的不确定性。（四）用地数量的随机性油田勘探开发建设用地数量受用地规模的制约，而用地规模的不确定性造成用地数量的不可知性。同时，在油田勘探开发过程中，开发方案的调整也会影响用地数量的随机变化，一方面新开发区块，虽已探明投入开发，并确定了布井数量，但因开发中油气层品质相对较差等因素的影响；另一方面老区块随着认识和工艺技术水平的提高，重新部署加密井，或打侧钻井等，都会导致开发方案的调整，油气勘探开发从用地数量上具有随机性。（五）用地实施的超前性地下油气资源勘探开发与地面钻井及配套设施建设是同时部署、同时实施、同时建产，而在建设用地方面则要求跨前一步、超前运作、提前实施。只有建设用地超前落实，土地供给满足油气勘探开发需要，才能确保油气勘探、评价、开发各阶段目标的顺利实施。（六）用地时间的紧迫性3建设用地能否及时到位，直接关系着油气田产能建设速度。井位坐标、场站规划一经确定，就迫切需要开发供地，从用地时间上具有紧迫性。（七）用地成本的相对廉价性由于石油勘探开发属于国家重点能源建设项目，土地主要依靠国家划拨取得，与通过招拍挂方式获得土地相比，成本要低。二、当前油田勘探开发建设用地管理面临的困难(一)国家的土地管理政策更加严格，油气采矿有偿用地是大势所趋近年来国家的土地政策日趋严格，申请使用土地的程序和环节越来越多，报批土地的要求越来越严格，而且油田建设用地还面临着由划拨到有偿使用方式取得土地使用权的转变，用地成本将大幅增加。如正在修订中的《土地管理法》将原来的“国家重点扶植的能源、交通、水利等基础设施用地”采取划拨方式出让的剔除，意味着今后油田新增建设用地要按照有偿使用的原则；将原来的耕地“占补平衡”改为“先补后占”，必然会加长油气生产建设项目的用地手续办理周期。执行更加严格的用途管制制度，将使油田新增建设用地审批及存量土地内部调剂使用难度增加。(二)征地难度加大。成本增高一方面由于油田的长期开发建设，农民人均土地逐渐减少，不同意征地的区域在不断扩大。同时油田周边区域内的部分农民存在着严重的“靠油田、吃油田”的思想，在征地过程中，为了索要高额补偿，经常千方百计进行刁难，严重阻碍了油田正常的征地和补偿工作，影4响了油田勘探开发建设的步伐。另一方面土地取得成本大幅上涨。以胜利油田为例，2009年3月，山东省调整了油田征地补偿标准。其中土地补偿费和安置补助费标准为征收一般耕地为年产值的20倍，征收基本农田为30倍；征收农民集体土地社会保障补助费用，标准为每亩8000元。2008年4月东营市政府公布了新的土地级别和基准地价。按照这一价格，胜利油田每年新增建设用地约8000亩，目前划拨土地每亩征地费用为8～10万元，如果土地使用权变为有偿使用方式，每亩地取得费用将增加5～7万元，每年生产建设用地取得费用将增加4～5.6亿元。(三)地方城镇建设与油田地下开发的矛盾更加凸显一是对于城区范围内的新增用地审批十分严格，手续办理繁琐，期限较长。二是伴随着城市化进程的加快。农业用地等类型土地类别升级为工业建设用地，油田征地支出费用大幅增加。三是地方规划建设与油田生产建设项目冲突加剧。地方设施建设覆压油气管线等现象，引起部分单位及设施迁建，增加了油田成本支出。(四)土地确权意识不强、重征轻管，部分土地存在着被非法侵占和依法维权难的风险在计划经济时期，油田企业往往能享受到国家的许多优惠政策，获得土地较为容易，从而造成了一些油田企业节约用地意识不强，对土地确权登记的重要性认识不足，土地资产意识淡薄，在用地管理上重征轻管，导致部分土地存在着被非法侵占和依法维权难的风险。突出表现为一些停产井或闲置井的井场地被部分农民非法侵占，待油田重新利用时，他们就借机进行阻扰，索要不合理赔偿。还有部分油田建设用地至今未办理权属登记，非常不利于油田在发生土地纠纷时依5法维权。三、加强油田勘探开发建设用地管理的措施(一)提高认识，牢固树立土地资产的新观念。土地是企业重要的生产资料，也是企业资产的重要组成部分。随着油田改革的不断深化，人们对土地资产的价值越来越重视。所以，一定要切实重视和加强土地管理，牢固树立土地资产观念，充分认识土地资产在油田勘探开发建设中的重要地位和作用，不断加大管理力度，确保其保值增值，彻底扭转以往在土地资产管理上的被动局面，努力推动油田企业土地资产管理观念的根本转变。(二)建立用地合理规划、存量土地整理等集约节约用地的长效机制一是建立用地合理规划机制。在油田产能建设区域总图规和设计中，对各类站场的合理布局和站址选择应充分考虑；既要满足生产工艺流程通畅，符合安全环保的要求，又要对节约用地、保护耕地。提高土地利用率等诸多方面统筹兼顾，二是建立存量土地整理机制，开展存量建设用地资源普查工作，做好已经取得使用权的土地确权登记工作，原来登记不准的要更正，没有取得正式土地证书的要依法取得证书。建立健全内部使用土地航管调控体系，充分考虑油田勘探开发建设的长远需要和土地商业价值等因素，加大待用土地处置力度。对油田勘探开发建设有长远利用价值的土地就应考虑先作些投入初步利用起来，留待以后使用；如果对油气生产业务没有开发价值，还看有没有其它利用价值，例如职工住房建设、仓储等。对那些依法必须交回政府的土地，要积极协调，争6取合理补偿，认真进行效益预测，防止土地资产效益流失；对地处偏远，确实没有利用价值，且无利用计划，每年土地使用税费较高的，积极协调沟通，力争依法交由政府收回三是建立节地效果评价机制。根据开发用地的实际情况，健全相关的节约用地标准和要求，建立相关的奖惩办法，定期或不定期对用地情况进行检查，组织开展节约集约用地效果评价，不断总结经验，挖掘潜力。并形成制度化和常态化。(三)加强与地方政府的沟通协调，在城市规划中为油田勘探开发预留足够的发展空间本着地上、地下兼顾，城市功能发展和油气资源开发并举的原则，与当地政府就城市规划建设等问题进行积极的沟通和协调，在规划中为油田勘探开发预留足够的发展空间，对有些不合理的规划做相应的调整,确保地方开发建设和油田勘探开发生产兼顾和协调，实现油地“双赢”。