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1论行政管理中的法制领导姚兰英社会主义市场经济给我们提出了社会主义法制建设的新任务，新课题，要求我们学会用法律武装和法律手段来培育和保障社会主义市场经济体制，力求依法管理国家和社会事物。市场经济就是法制经济，它是我们经济体制改革所追求的目标模式，并且用国家根本大法的形式确定下来，这就向我们各级领导提出必须尽快转变领导方式，努力从现在的主要依靠政策、行政领导转变为主要依靠经济领导、行政领导和法律领导来管理国家，以实现法制领导和经济领导、行政领导、和其它领导方式的有机结合，通过这种新型的综合领导，适应市场经济的需要，实现社会主义法制建设的依法治国宏伟目标。一、法制领导的概念及特性所谓法制领导，就是领导主体在对国家和各项社会事务的领导过程中，遵循客观规律，依靠并运用法律服务于领导活动的方式、行为、体制和过程。法制领导以外在结构的纵向表现形式看，有立法领导、司法领导、执法领导等。而从内在关联的横向内容说，应包括领导观念、领导内容、领导方式、领导行为、领导作风等。因而，它是复杂丰富的、多层次的、完整统一的科学领导方式、行为、体制和过程。法制领导，是党政分开原则在法制建设领域中的具体体现，它的外在形式是我们党对国家法制原则，法制工作方向、重大法制决策的领导，以及向国家法制机关推荐重要干部等，而它的内在要求则是根据国家建设本身所固有的规律性，适应法制建设的特点和需要，为保障和实现社会主义民主政治建设所必需的一种领导方式。同经济领导、文化领导、外交领导、军事领导等一样，法制领导也是党对国家全面领导的一种具体表现形式，是党和国家领导活动作用于社会生活的一个侧面，是领导社会主义现代化建设必不缺少的基本功能之一。法制领导是党的领导的一个重要组成部分，是党的领导活动在法制领域的生动体现，是领导与法治内在联系与有机结合的必然产物。作为党领导法制建设方面的基本功能，法制领导服务于党担负国家领导权的大战略，并且是相互作用的。在党的诸多领导制度、领导方式中，政治领导和组织领导、思想领导是带根本性的，尤其政治领导是总揽全局的。政治领导寓于各种专门领导之中，同时又高于所有这些领导，但都不能等同或者代替它们。而且，其他专门领导又都必须以党的政治领导作保证，任何时候都不能离开政治领导，更不容许以“特殊论”作借口凌驾于政治领导之上，取消政治领导。至于法制领导与行政领导、经济领导等各项专门领导的关系，更是相互补充、相辅相成的。由于法制领导是为实行社会主义法制所必需，党的政治领导乃至所有专门领导也都需要有一2个逐步走向规范化、制度化、法律化、现代化的问题，所以，确立法制领导的观念和方式，就成为依法办事和依法治国的一个极其重要的问题。法制领导有别于其他领导，呈现出领导主体的层次性、领导内容的丰富性、领导方式的多样性和领导行为的规范性等特性。１、领导主体的层次性。法制领导是不同层次、不同序列的领导，其领导主体上下有别，职责不同。从抽象主体说，有中央和地方两重主体，它们各自职权不一，不能相提并论。这就要求我们各级领导者必须无条件地维护国家法律的统一和权威，不可擅自超权越法，自行其事。从具体主体而言，无论司法、检察系统的领导主体都有高级、中级、基层领导之别、专门部门亦不例外。除了主体结构的层次外，主体本身的层级也很明显。２、领导内容的丰富性。法制领导具有宽泛的含义，既包括立法领导、司法领导、行政执法领导、依法管理和监督，又容纳着法制决策、法律机制、法制功能、法律手段、等丰富内容；它既是一门领导科学，又是一门领导艺术，有许多亟待研究、发掘的新内容。３、领导方式的多样性。法制领导方式如同其他领导方式一样，不是单一的，而是多种多样的。有规范式、契约式、监督式等多种领导方式。只有全面掌握各种领导方式，才能有效发挥法制领导的作用。如行政执法领导过程中的行政命令方式，就有执行令、禁止令、授权令、任免令、公告令等多种方式，这些方式运用的好，就能促使行政执法协调有序、令行禁止。４、领导行为的规范性。法制领导不同于其他领导，在于它明确规定了领导者的职责权限、权利义务和行为程序。它充分体现了依法管理，依法领导的有效管理和现代领导的基本要求。就依法管理企业而言，它以法律法规的形式，确定了企业的权利和义务，明确规范了企业的主体资格、法律地位和行为方式，要求企业依法生产，依法经营，并对企业的合法权益予以保护。按照《企业法》要求，依法管理企业应当建立健全企业法律顾问工作。使企业法律顾问工作自觉遵循“事前参与，事中监督，事后补救”的原则，主动参与并积极履行重要的经济、技术谈判和签约活动的职责。二、法制领导的主要运作方式法制领导这种现代新型的领导方式，是领导科学化、法制化、现代化的重要标志。实现法制领导是极为复杂的过程，它要具备一定的素质和条件，并通过具体丰富的领导内容和有序的运作方式来完成。概括地说，法制领导就其动态运行的主要方式表现为：进行法制决策；完善法制机制；发挥法制功能；运用法律手段；沟通法律信息；实现法制良性循环等。１、进行法制决策3法制决策从宏观上说是将领导者的决策行为纳入法制轨道，使之程序化、规范化、法律化。从中观上说是使决策的内容上升为法律，把党和人民的意志上升为国家意志，并以法律的形式确定下来；从微观上说，则是对各项具体法律、法规的优化抉择和积极实施过程。常言说，领导即决策，法制领导首先要进行法制决策，它与领导行为的政治、经济、军事、外交等决策既有联系又有区别。决策如不上升为法律，就缺乏相应的权威和强制保障实施机制。从这一角度来看，法制领导是法制决策和监督实施过程，而法制决策则是民主政治的根本保证，是依法治国的前提。在法制决策的具体实施过程中，首先从观念上要确立现代科学领导的系统观念。通观全局，考虑周密，兼顾法制系统的各个层次和各个环节，追求整体利益，适应法制发展开放式、国际化要求。其次，从立法上它要求领导者把握好立法的规划与实施，根据条件成熟情况，分别轻重缓急，使法律、法规的立、改、废纳入法制轨道，并依照立法原则、技术和程序，讲求立法的效益。同时应积极吸纳国内外诸如专家立法、授权立法等成功经验和做法，使立法决策适应社会发展要求。最后，从执法来看，它要求领导者依法果断抉择，促使执法者依法行使权利，履行义务，以便使法律能最大限度地付诸实施。比如严打、缉毒、扫黄、廉政建设、依法行政、整顿社会治安和交通秩序等，都应做到依法严格、严肃、严厉有序地进行，使法制防范于前，惩戒于后的功能得到充分有效的发挥。２、完善法律机制法律机制是指法律运行的各个要素相互组合、相互制约、相互作用的运动过程及其存在方式。它从动态角度要求我们在法律实际运行过程中，把法律要素组成一个能够发挥最佳法律功能的结构，使它成为一个自我协调、相互配合、充满活力的有机运行系统。一个国家的法律机制，一般是由这个国家的法制活动的多种功能和要素组成。从立法、司法、执法到守法、护法、监督等形成一个完整有序的系统结构。这个结构我们认为应以立法和法制决策系统、专门司法系统、行政执法系统、法律监督系统为主体，以法律教育、法律宣传、法律服务、法律信息为主要环节，而主次有序地组织起来的一个有机的运行整体。从外部看，它是一个纵横沟通、相对稳定的法制体系；从内部说，它又是一个相互联结，相互影响，寓于多种功能的法制网络。完善法律机制，是法制领导的重要内容，是依法治国的有力保障，而建立合理高效的法律运行机制，则是实现法制体制转轨换型的有效途径。完善法律运行机制，是社会主义市场经济的客观要求。目前，我们的法律运行机制无论以外部关联或内部结构方面，都有许多与市场经济法制要求不相适应。比如司法系统中管理体制条块结合，加之外部影响制约因素大，独立审判原则在司法实践中时常得不到贯彻落实。还有执法部门各自为政，协调不力，以及监督部门责、权、利不统一，出现监督不力，缺乏权威等等。这就要求我们在建立新型的社会主4义市场经济体制目标模式中，不断理顺各种关系，逐步完善法律运行机制。完善法律运行机制关键要注重实效，提高办事效率，讲求社会效益。要能够打破各种传统框架，冲脱种种束缚，以“三个有利于”为标准，最大限度发挥法制功能，实现依法治国的目标，建立合理、高效的法律运行机制。３、发挥法制功能法制功能是法制运行的价值显示，它反映法制的本质及其基本发展方向。法制领导作为一门科学和艺术的有机结合和完美统一，必须充分有效地发挥法制功能，使之最大限度地维护统治阶级的意志和利益，推动其赖以存在的经济基础不断发展。当然，不同社会形态的国家，它们的法制功能是有着本质区别的。社会主义法制功能，最根本的是要求法律反映社会主义社会发展的客观规律，通过法律规范提出的要求和设定的行为模式，来调整各种社会关系，维护社会主义根本制度和良好的社会秩序，保护公民的合法权益，惩处违法犯罪分子促进社会主义现代化建设事业向前发展。法制功能是客观、发展的。依据不同的归纳分类，可划分以下几种：依其对主体的作用方式，我们可将法制功能高度抽象为制导功能，即制约和引导人们作为或不作为。依其对客体的作用内容，可分为规范功能、维护功能、保障功能、制约功能、制裁功能、监督功能和教育功能等。依其本身内在表现形式，可分为立法功能、司法功能、执法功能、护法功能与守法功能等。我国社会主义法制功能，从静态抽象大致有如下几方面功能：第一，确认和保障社会主义国家的国体和政体。第二，确认和保障社会主义经济制度和社会主义市场经济体制目标模式。第三，保障改革开放，保障两个文明建设。第四，维护国家统一和民族团结，保障和促进各民族经济、文化事业的发展。法制领导实质上就是保证各项法制功能的有效发挥，这是每个现代领导者义不容辞的职责，是实现法制领导的具体体现。我们在发挥法制功能时，一定要认清法律内在矛盾和法律的多种作用。法律具有明显的阶级性和广泛的社会性。它既有制裁罪犯的作用，又有保障民主和维护公民合法权益的作用。它对各种刑事、民事、行政、经济等矛盾纠纷，不仅能妥善解决于已然，而且能有效地防患于未然。为此，法制领导应当充分、全面发挥法制的综合功能，取得最大的社会效益。４、运用法律手段，沟通法律信息。运用法律手段，沟通法律信息，这是现代法制领导所应必备的基本素质和所应掌握的基本领导技能。法律手段不同于行政手段，具有严格的规范性、可操作性和强制性。它是发挥法制功能，实现法制领导的重要保证。5法律手段有刑事的、民事的、行政的、经济的多种。仅从司法程序上就有调解和诉讼等不同手段。再从律师的法律服务来说，有辩护、代理、代书、代言、法律咨询等。法律手段是为依法保护公民、法人和组织的合法权益服务的，运用得好，运用的得当，就能够有效地解决各种矛盾与纠纷，如果运用不当，则会适得其反，事与愿违，使主观动机与客观效果相背离。法制领导在解决和处理各种纷繁复杂的矛盾与问题时，应当注意分析和区别矛盾的不同性质及其各种矛盾所处的不同地位。权衡利弊，采取相应的手段，对不同质的矛盾，用不同的方法来解决，并将法律手段与行政手段、经济手段等有机地结合起来，以期取得理想的效果。法律信息是现代法制领导可不忽视的要素。特别在走向市场，培育和发展市场经济体制过程中，显得尤为重要。法律信息的沟通，对于确定法治目标，进行法制决策，制定法律、法规，以及组织、指挥、协调和控制法制活动，都具有十分重要的意义。因为，法律信息是进行法制决策与立法工作的基础；是组织和控制法制管理过程，发挥法制功能的手段；是社会主义法制建设协调发展的必要条件。如果没有一个灵活全面的法律信息网络，如果不能及时有效地沟通和反馈法律信息，法制领导的组织、指挥、协调就难以实现。这是因为信息就是速度，信息就是效率，沟通法律信息是实现法制领导效率化不可缺少的重要条件。法律信息的运行系统，从收集、加工到传递、存贮每一个环节及其发展过程，都需要我们法制领导者掌握好、运用好，这是法制领导现代化的客观要求。５、实现法制良性循环实现法制系统的良性循环，是运用法律手段管理经济、管理社会各种事务的根本保证。所谓法制良性循环，在这里就是指法制系统结构及其运行发展的合理循环运作过程。其合理性的实质在于合乎或符合法制本身的内在规律及其社会发展的客观要求，自觉排除