搜索
法治理念（五）（二）“法治中国”建设是全面深化改革的强力支撑1、“法治中国”是凝聚全面深化改革共识的根本方式首先，改革的全局性决定需要用法治凝聚共识。全面深化改革是关系到党和国家事业发展的重大战略部署，每个领域的改革都会牵动其他领域，同时也需要其他领域的密切配合，需要整体谋划和全局设计。“不谋全局者，不足谋一域”。对这类关联性和系统性的改革关键在于执政党依远见卓识予以把握，但远见要造福现实还进一步需要参与改革的各类主体通过一定方式达成共识。“法治中国”建设要求立法与行政过程中公民的广泛参与，并通过讨论和辩论形成共识。全面深化改革过程中执政党所把握的重大问题正可借此上升为国家意志，形成全民共识，获得全民的认同，进而促成全社会自觉参与改革和推动改革。其次，消除改革中的利益冲突与利益失衡离不开法治凝聚共识。全面深化改革是一场既涉及到群众切身利益，又涉及到重大利益格局调整的重大改革，利益格局调整过程中社会主体不免有不同的认识，有些认识可能是正确的，有些认识则是既得利益者出于维护自身利益的偏见。在一个不断深化改革的多元利益的社会中，利益的冲突和失衡在所难免，对冲突和失衡的利益需要找到平衡点进行统筹兼顾。“法治中国”建设的立法、执法和司法领域的公众参与有助于为冲突的利益提供辩论、博弈平台，进而通过辩论的转向形成共识，消除冲突与失衡的利益。最后，法治自身所具有的公平正义价值追求有利于凝聚改革共识。“立法的本质是分配正义，行政的本质是实现正义，司法的本质是矫正正义”，公平正义是法律的本质。全面深化改革应当在哪些领域深化改革，采取什么方式深化改革，以什么途径和步骤深化改革，以及全面深化改革的目标和愿景都应当反映公平正义。一定程度上，反映公平正义的改革就是反映了社会呼声、社会诉求、社会期盼的改革。正是这样，习近平同志在中共中央政治局第四次集体学习时特地指出，“努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐”2、“法治中国”是满足全面深化改革制度需求的核心途径全面深化改革需要法治提供制度供给，涉及到法律制度的建立和完善甚至宪法的完善，这一任务需要“科学立法”提高立法质量来完成，具体包括宪法的完善以及具体法律的立、改、废。就宪法完善来说，全面深化改革涉及到制度的顶层设计和整体性、系统性的变革，一些顶层设计要通过完善宪法来完成。从全面深化改革的总体任务看，其中核心的是推进国家治理体系和治理能力的现代化，需要从思想观念和行为方式上完成从“管理”到“治理”的转变，现行宪法中有20多处使用了“管理”一词，而现行法律尤其是行政法体系中个“管理”一词更是广泛使用，这就需要通过宪法的完善进而其他法律的相应调整来养成治理理念和型构治理方式。从经济体制机制改革来看，允许农村集体经营性建设用地出让、租定、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，涉及到土地制度和私有财产权利的保障问题，同样会引发宪法的修改要求。从建立公正高效权威的社会主义司法体制来看，它涉及到与行政区划适当分离的司法管辖制度建立以及省以下地方法院、检察院人财物的统一管理，这产生如何与“一府两院”由同级人大产生对同级人大负责受同级人大监督的人民代表大会制度协调问题，关系到国家组织体制方面的宪法问题完善。再者，要维护宪法法律权威也离不开健全宪法实施监督机制和程序，宪法的实施机制也将成为完善宪法不可或缺的内容之一。就法律的制定来说，全面深化改革需要破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端并涉及到一些重要领域的利益格局变动。彻底废除体制机制的弊端和重大利益的调整需要具有强制力的法律来保障。从经济领域来看，经济制度的深化改革涉及到“坚持和完善基本经济制度”、“加快完善现代市场经济”、“加快转变政府职能”、“深化财税体制改革”、“健全城乡一体化体制机制”、“构建开放性经济新体制”等方面的22大项改革举措，其中制定非公有制经济进入特殊经营领域具体办法、健全社会征信体系、推进机构编制科学化规范化、推进城乡基本公共服务均等化、建立综合与分类相结合的个人所得税制度、形成面向全球的高标准的自由贸易区网络等都需要通过立法来建立相关制度。从政治领域来看，涉及到加强社会主义民主政治制度建设、强化权力运行制约和监督体系等方面的11项改革举措，其中推进协商民主广泛多层级制度化发展、各级政府重大决策出台前向本级人大报告、权责统一权威高效的行政执法体制、科学有效的权力制约和协调机制等都需要立法来完成。而文化及社会事业领域，《决定》直接用推进文化机制体制创新、推进社会事业改革创新、创新社会事业体制等中的“创新”在很大程度上就涉及到一些新的体制机制的建立，更离不开立法保障。生态文明建设在《决定》中尽管只有一个篇章，但其建立私营社会资本投入社会生态环境保护的市场化机制改革，同样需要新的法律来规范。就法律的修改来看，改革举措中有很多新突破，与现有法律规定不一致，这就需要通过法律的修改满足深化改革实践之需要。同时，习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时讲话中指出：“不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国。”那些不能治国和不能治好国的法律就应当废止和修改。《决定》中对制度建设提出了很多健全、完善、变革的要求，这些要求就需要通过法律的修改和废止来完成，如经济体制机制中的“健全归属清晰、职责明确、保护严格、流转畅通的现代产权制度”、“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构”、“完善土地租定、转让、抵押二级市场”；政治体制改革中的“完善行政执法与刑事执法的衔接机制”、“健全人大讨论、决定重大事项制度”、“改革行政复议体制、健全行政复议审理机制”、“健全国家司法救助制度、完善法律援助制度”；社会治理领域中的“改革信访制度”、“健全社会保障财政投入制度,完善社会保障预算制度”；等等，都离不开法律的修改与完善。正是全面深化改革的需要，2013年6月29日，十二届全国人大常委会第三次会议围绕转变、简化、下放和取消行政审批权以及促进政府职能转变等问题，集中一次性表决通过了12部法律修正案，开启了“打包”修改有关法律之先河。7月18日，李克强总理签署国务院第638号令，正式公布《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》，集中一次性对25件行政法规的部分条款予以修改，同时废止1件行政法规，也开启了国务院整体修改行政法规的先河。3、“法治中国”是营造全面深化改革所需要的良好环境之重要保障共识是行动的指南，制度是行为的准则，秩序是行为的保障，“法治中国”建设不仅为全面深化改革凝聚共识与供给制度，更为全面深化改革所需要的良好秩序提供重要保障。全面深化改革是立足国家整体利益、根本利益、长远利益而部署的改革，是进入可供腾挪的空间越来越小、允许试错的限度越来越小、不能再推延的问题越来越多、需要处理的矛盾越来越尖锐的深水区改革。其核心是深化重要领域、难点环节、重大利益调整等方面的体制机制改革，面临的问题之多、困难之大、矛盾之复杂、认识之不统一等，前所未有，它比以往任何时候的改革更需要稳定的秩序和良好的环境。现实地看，良好环境的营造在于克服地方保护主义和部门保护主义的干扰以及及时有效化解各种社会矛盾。在我国市场经济发展过程中，地方政府逐步形成了自己的经济利益，以利益而凝结的群体——利益集团也随之形成，重大改革必然触及地方保护主义和利益集团的既得利益甚至核心利益，为维护其既得利益，他们必然会采取各种方式和措施，甚至联合对抗改革。只有对不当的地方利益和集团利益进行有效遏制，对地方保护主义采取有效控制，全面深化改革才能有序推行下去。同时随着社会主义市场经济的发展，我国社会结构也发生了深刻变化，贫富悬殊不断扩大。日益扩大且无明显缓解的贫富悬殊往往也是社会不安定的重要因素，在当前复杂的国际环境和不理性的网络媒体诱导下，一些日常偶发的事件极可能演变成群体事件，这都会在很大程度上妨碍改革的有序发展。当然，排除地方保护主义和部门保护主义以及社会不安定因素对改革环境所造成的负面影响有多种方式。执政党依靠其自身的组织能力和执政能力，通过对体制内的腐败现象进行有效治理，也可以获得群众的认同，进而防范社会矛盾的发生和激化，同时也可以通过自身组织命令限制甚至遏制地方保护主义，形成良好的体制内环境。尽管，执政党自身在很大程度上可以为改革创造良好的体制内环境，但要全面形成社会和国家的相对统一认同的尤其是普通大众认可改革的良好秩序，更离不开“法治中国”建设。“明确各级法院的职能地位、规范上下级法院省级监督关系”以及“推进省以下地方法院、检察院人财物统一管理、探索建立与行政区划适当分离的立法管辖制度”等法治建设则有助于确保宪法和法律的统一实施，是克服地方保护主义和部门保护主义的强效的和更为可靠的手段。同时“法治中国”建设中的人民调解、法律强制和刑事打击更是防范社会矛盾激化和群体性事件发生以及化解社会矛盾和群体性事件的有力武器，因而在一定程度上“法治中国”建设是营造全面深化改革所需良好秩序的重要保障。（三）在全面深化改革中推进法治中国建设1、紧密围绕国家治理体系和治理能力现代化推进“法治中国”建设“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”是深化改革的总体目标，要完善和发展中国特色社会主义制度，实现改革的各项目标，关键要靠国家治理能力和治理体系的现代化，法治中国建设应当紧紧围绕治理体系和治理能力的现代化而推进。对于何为国家治理体系和治理能力，习近平总书记有一段精辟的阐述，他指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度，国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[1]可见国家治理体系包括经济治理、政治治理、社会治理、文化治理等，治理能力具体涵括执政党的科学执政、民主执政、依法执政的能力，政府科学行政、民主行政的能力以及社会组织参与公共治理和依法自治的能力等。对如何推进国家治理体系和治理能力现代化，习近平总书记亦有深刻阐述“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”[2]从这一精辟的阐述可窥见国家治理体系和治理能力最终要表现为法治现代化，这也正是对“法治中国”建设的要求。“法治中国”建设首先应该依“治理”理念展开，要围绕从“管理”向“治理”转变这一基本理念变化所带来的国家治理主体、国家权力来源和治理运作方式等方面所带来的新理念进行法治国家建设，使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，提高国家治理者运用法治思维和法治方式治理国家的能力。其次，法治中国建设应该紧紧围绕国家治理体系所涵盖的政治治理、经济治理、社会治理、文化治理的内在要求和《决定》对这些治理领域规定的具体要求来展开。最后，“法治中国”建设应当要以“现代化”作为完善治理体系和提高治理能力的要求而进行。“法治中国”建设要遵循国家和社会现代化发展规律对法治提出的要求而展开，只有围绕治理能力和治理体系现代化，从上述诸方面推进法治中国建设，法治中国才成为全面深化改革的抓手。2、以法治思维与法治方式推进“法治中国”建设紧紧围绕国家治理能力和治理体系推进“法治中国”建设是“法治中国”建设的根本要求和发展方向，而具体推进过程应当遵循法律自身的规律和要求，以法治思维和法治方式推进法治中国建设。法治尽管有国情和时代特色，但它依然包涵宪法和法律至上、公权力得到控制和制约、人权保障、司法权威公正等一些共同要素，“法治中国”建设也必须遵循这些基本要求和规律。首先，法治中国建设应当遵循宪法、法律至上这一本质要求。在社会主义法律体系已经