略论中国封建政权的运行机制

略论中国封建政权的运行机制中国古代封建政权，由于两千多年来一直实行君主专制制度，又处在一个生产、经济发展比较缓慢，幅员广袤，交通、联系薄弱，而且人口众多，民族复杂的社会里，这就决定了它和西方封建政权比起来，具有一种独特的运行机制。一决策所谓决策，主要指的是由封建政权制定行政、军事、经济、人事等各方面的法律、法令、条例等，习惯统称为“法”。在君主专制制度下，面对千差万别的情况，只有靠频繁的决策，颁布大量的“法”，方能指挥全国政务，以保证统治之巩固与国家的统一。正如顾炎武所说，实行君主专制制度后，“尽天下一切之权而收之在上。而万几之广，固非一人之所能操也，而权乃移于法，于是多为之法以禁防之……”[1]固然，此法要靠官员参与决策，更要靠官员执行，可是在长期的演变中，连这些官员的参与决策和执行，也都有法约束。[2]叶适曾说：“吾祖宗（指宋初诸君）之治天下也，事无小大，一听于法，虽杰异之能（指某些官员），不得自有所为，徒借其人之重以行吾法耳。”[3]其实，两千年封建政权全都推行这一统治方法，而且越往后代越严密。当然，这并不意味当时已是法制社会，因为法虽繁密，却可随君主意志朝令夕改，包括由臣下随时奏请，君主随意批准之更动，从而难免造成前法后法之矛盾冲突。为救此弊，便再立新法来弥补。可是由于社会种种条件以及封建政权本质的作用，君主及参与决策大臣都高高在上，一般说情况了解不可能深入，新的决策、立法或许可解决旧法某些弊病，但又可能产生一些新的弊病，于是又要再决策再立法，形成恶性循环。[4]可见实质上封建政权还是“人治，[5]只不过以强调执行决策、立法的形式出现而已。由于本文是探讨运行机制问题，所以不得不着重从形式上切入，而首先研究决策这个封建统治机器运行最关键的一环。决策，是君主专制权力的具体运用和体现。在西方，封建王权虽然也具有专制主义特征，但由于种种原因，总是不同程度地受到各种社会力量（教会、贵族、领主、市民等）的限制。而在中国，封建君主却拥有至高无上的权力。士大夫阶层为了整个王朝利益，虽然想方设法，包括说服教育君主本人，对王权进行了某些有成效的限制，[6]但因为在中国社会条件下，士大夫阶层的力量主要就来自王权，并未形成一支独立、强大的社会力量，因而直到明清，这种限制还是很不稳定的。君主如果不愿接受某一限制，按制度他就可以随时摆脱。这一特点也就决定任何决策，其关键人物是君主，最后必须由君主拍板定下来。朱熹说君主“以制命为职”，[7]便反映了这一特点。可是由于“人君……一身之精神有限，耳目之见闻不周，人不能尽识也，事不能尽知也，故必择大臣而信任之……”[8]使之参与决策。他们主要是宰相，同时还有秘书咨询官员。宰相最重要，是“君之辅。一日非其人，天下受其害矣”。[9]其权力有二，一是议政权，一是监督百官执行权。所谓议政权，就是辅佐皇帝决策。“共议国政，此宰相职也”。[10]以赵宋为例，“旧制，宰相早朝，上殿命坐，有军国大事则议之”。[11]议政形式虽远不止这一种，但原则历代是一样的。议论后，一般便由君主拍板决定。不过，君主与宰相总是处在矛盾的统一之中，一般情况下是统一的。君主挑选比较满意的大臣为宰相，对他们的建议往往采纳，并据以作出决策。但有时难免相互又发生矛盾，政见不一，于是君主便会向左右近臣作些咨询，这是很自然的。咨询多了，他们便逐渐形成一支政治力量。这类左右近臣，各朝分别有宦官、外戚、佞幸、侍从等等，但从整个封建政权历史看，起作用最经常，许多时期还有制度、法令依据的，是秘书咨询官员。如西汉的中朝官，东汉的尚书，魏晋南北朝的门下、中书官员，唐宋的翰林学士、中书舍人等。[12]晋制明白规定门下侍中“备切问近对，拾遗补阙”；[13]唐代翰林学士称“内相”，可以“朝夕召对，参议政事”，[14]即其例。这样，在决策这一最关键环节上，便逐渐形成两组基本的制衡机制，力图保证决策之正确：（1）君主与宰相之间的制衡，君主才干有限，决策失误，宰相可以通过议政，尽量予以纠正；宰相谋略失误，君主可以拒绝接受，另行决策。这是最主要的制衡。（2）如果秘书咨询官员得宠，常受顾问，就形成君主、宰相和秘书咨询官员三者之间的制衡。宰相谋略失误，君主可通过顾问，据秘书咨询官员意见决策；秘书咨询官员谋略失误，宰相可通过议政、谏争，促使君主予以摈弃。由于此故，宰相与秘书咨询官员难免发生矛盾，但从基本上说，二者彼此弥补缺陷，相辅相成，这正是封建统治机器运行的一种特殊机制所在。为了防范于万一，尽可能保证决策质量，即使决策已经君主、宰相议定，秘书咨询官员也无异议，并起草文书下达，有关官员（主要是给事中）还可行封驳之制。所谓封驳，涵义有一发展过程。唐宋以后主要指如下内容：（1）按制度，体现决策之诏敕必须经给事中审署，颁下执行。如给事中认为诏敕内容亦即决策对统治不利，便可封还诏敕，或驳正其某些违失，送回君主重新斟酌。如《宋史》卷一六一《职官志一》给事中条讲的“若政令有失当，除授非其人，则论奏而驳正之”，[15]便是一例。虽然如果君主坚持不改，诏敕仍需颁下执行，但毕竟可促使君主再一次考虑此决策之利弊得失。（2）百官所上各类奏章，如经君主批发，即作为决策的一种，付诸实行。[16]为保证其质量，在这类奏章送交君主前，必须先经有关官员评审。唐宋以后则由给事中“读署奏抄，驳正违失”，“凡章奏，…考其稽违而纠治之”。[17]明代以后又略有变化，凡奏章，均先呈上君主审阅（实际上往往先由内阁“点检题奏，票拟批答”[18]），如蒙批准发下，必须经给事中抄发有关部门执行。[19]在这过程中，给事中可以驳正此奏章中之违失，送君主重新考虑，实际上也是帮君主把决策的质量关。所以明太祖针对中外奏章太多，批发不可能都很细致的情况，谕给事中说：“朕……日总万几，岂能一一周遍，苟政事有失宜……将为天下之害……卿等能各悉心封驳，则庶事自无不当。”[20]封驳，同样涵蕴着一种封建政权运行不可缺少的机制。二执行王朝决策的执行，是封建政权运行决定性的一环。再好的决策，如不能按期、有效地执行，其作用必将大打折扣，甚至起负作用，所以历代王朝无不十分重视这一环节。明代张居正便说：“君者，主令者也；臣者，行君之令而致之民者也。君不主令，则无威；臣不行君之令而致之民，则无法，斯大乱之道也。”[21]清代魏双凤也说：“人君所以鼓动天下者，在乎诏令。而诏令之敷布于天下者，尤贵遵行。苟发之不妄，而持之必行，坚如金石，信如四时，则敷天之下，莫不竦听而悦服。”[22]在这一方面，历代总结出以下基本经验，并见之于制度、律令：（1）强调执行的效率、质量。历代王朝的决策除上面提到的草拟诏敕、批发奏章等形式外，就内容说，有的普遍颁行于全国，有的则仅适用于某些地区和部门；有的形成律令、会典等，长期有效，有的则是临时措施，任务完成即自动失效。然而不管怎样，全都要求迅速下达、严格执行、保证质量，至少原则上是如此。如“废格明诏”，即阻碍诏敕推行，在西汉要处死刑。[23]如果是“稽”、“失”（指未能按期完成诏敕规定的任务，以及虽完成而有失误），在唐代，有关官吏都要受处罚。[24]如《唐律疏议》卷九《职制》规定：执行诏敕“失错”，杖一百，“故违”，徒二年；甚至“稽缓”诏敕下达，重者也要徒一年。由于各地、各部门情况不同，为执行各类决策，各级官府往往自行颁下文书，布置具体任务，泛称：“官文书”，数量极其庞大。下级官府收到后，必须认真执行，如有“稽程”、“增减”（指改动内容）等，也要受惩罚。[25]清代大臣陈宏谋曾强调执行这种官文书的重要性说：“上司虽有美意良法，由院司（指具体办事部门）递行，尚系空文。州县接到，则需措办。如州县肯实心措办，则空文无非实事；不然，则实事亦成空文，……所关吏治不浅。”[26]（2）注意各地区、各部门特点，允许变通。就是说，如果诏敕（包括律令）、官文书的规定不适合当地情况，或某些内容不适合当地情况，无法执行；或原来可以执行，由于情况发生变化，无法继续执行时，有关官员就必须将情况、问题及时上奏或上申（重要者上奏，次要者上申上级官府）。宋职制令便规定：“诸奉制书，及事已经奏，而理有不便者，速具利害奏；事涉机速者，且行且奏”，“诸被受尚书六曹、御史台、寺、监指挥（官文书的一种），而事有未便者，听实封论奏”。[27]《明律·公式》还规定：“若军务、钱粮、选法、制度、刑名死罪、灾异，及事应奏而不奏者，杖八十；应申上而不申上者，笞四十”。[28]还规定必须“明白奏闻”，“若有规避，增减紧关情节，朦胧奏准施行，以后因事发露，虽经年远，鞫问明白，斩”。其中因不奏不申，产生严惩后果者，要加重惩罚。如军情发生变化，“不速奏闻”，“因而失误军机者，斩”。[29]对于这些上奏、上申问题，君主与宰相等，或有关上司，商议后便可另行或改动决策、决定，特殊对待。如地方上本应按诏敕、法令规定，如数交纳钱粮租税，但若遇到各种灾害，上奏或上申后，视情况就可予以减免。唐代赋役令便规定：田地发生灾害，“州县检实，具帐申省（指尚书省）”，十分损四以上免租；损六以上免租、调；损七以上，课役俱免。[30]明太祖时，饶阳知县“见邑中大饥，民食草实木皮，遂以上闻。帝览其奏，复咨访得晋、冀等州皆饥，乃命尚书刘仁等往各州县振之，蠲其租赋”。[31]再如《新唐书》卷一九五《孝友传》：太宗时即墨人王君操为父报仇，杀死仇人，诣州刺史自首。依律本应处死，但因这事涉及孝道，与一般杀人情况不同，“州上状，帝为贷死”。对于上申问题，上级官府包括宰相机构在收到下级官府申禀（也是官文书的一种）后，一般必须在自己权力范围内作出决定，及时答复。清律便规定：“若各衙门遇有所属申禀公事，随即详议可否，明白定夺回报。若当该（上司）官吏不与果决，含糊行移，互相推调，以致耽误公事者，杖八十”，[32]以保证上申问题尽快解决，诏敕（包括律令）得以贯彻。当然，如果下级官府并无特殊情况，而上奏、上申，也是不允许的，违者受罚。唐律规定，“不应奏而奏者”，杖八十；“不应言上而言上”者，杖六十。清律规定，下级“将可行事件不行区处，而作疑申禀”，以致“耽误公事者”，杖八十。[33]另外，对于上奏、上申问题，有些比较复杂，另行作出决策、决定不可能很快，为保证质量，还需要另下文书向有关中央、地方部门包括上奏、上申单位了解情况或征求意见。如明清君主将上奏文书发交有关“部议”，即其形式之一，如钱粮问题发交户部部议，军事问题发交兵部部议，再由各部提出可否意见复奏，由君主最后拍板，而各部在某些情况下又会向其他部门以至地方上巡抚、巡按发去文书，了解情况，以决定部议意见。[34]这样，整个封建统治机器的运行，就形成由君主诏敕下达，各级官府遵照执行或据以颁发种种官文书，到各地各部门上奏或上申等等上下级、平级间的纵向横向频繁交叉的文书网，体现着保证决策执行之效率、质量，以及遇到特殊情况能够灵活变通贯彻的机制。三监察与谏诤任何决策及其执行，往往难免存在这样、那样甚至重大的问题，如不揭露、解决，统治质量就无法保证和提高。而参与决策和执行的君主、宰相以及其他各级官员，或因“当局者迷”，难以发觉；或即使发觉，由于利害关系，讳疾忌医，又不愿承认、揭露，甚至利用手中权力，压制他人揭露；再加上行政官员事务繁忙，即使有人敢于揭露，也往往是心有余而力不足，无法深入追究。为解决这一矛盾，封建政权经过长期摸索，逐步在决策、执行机构之外，另行设立、发展了监察机构和谏诤机构。监察机构最主要的官员为御史，被视为君主的“耳目之官”。其职责：①监察百官，即从宰相到各级官员，在决策、执行上的质量、效率问题，这是关于“才”的内容。②监察百官的政治、道德品质，是否忠于君主和王朝，遵守法律、法令，廉洁奉公等，这是关于“德”的内容。所以《元史》卷八六《百官志》明确说：御史台“掌纠察百官善恶，政治得失”。《清会典》卷六九意同，说都察院（明代改御史台为都察院）监察百官是“辨其治之得失，与其人之邪正”。而“人之邪正”之所以成为监察内容，就因为被监察者是参与决策或执行的官员而不是平民，其“人之邪正”关乎“治之得失”。所以监察机构不断扩大，在统治者心目中地位越来越重要，以至如唐文宗所说：“御史台朝廷纲