浅析华侨农场改革中的新问题及对策

浅析华侨农场改革中的新问题及对策2005年No.3研究与探讨作者：梁辉荣华侨农场是为了适应当时国际斗争形势的需要而创办的，是国家集中安置归难侨的基地。长期以来，华侨农场既是生产经营的实体，同时又承担着对学校、医院等社会性事务的管理和经费支出。由于华侨农场基础设施落后，自然条件差，自然灾害大，产业结构单一，因此经营性收入十分有限。另一方面，政策性、社会性支出又十分沉重，以至入不敷出，连年亏损，造成许多华侨农场经济社会发展曾一度陷入困境。基于华侨农场安置归难侨的特殊性，国家和地方政府及时出台了有关政策，促进了华侨农场的发展。一、华侨农场政策促进了华侨农场的发展和稳定改革开放以来，中央及地方各级政府针对华侨农场相对滞后的生产力，以及存在的各种问题和矛盾，制定多项切实可行的政策，促进了华侨农场的改革与发展。1985年，中共中央、国务院下发了《关于国营华侨农场经济体制改革的决定》，制定了土地承包政策，解决了长期以来华侨农场职工吃大锅饭问题，极大调动了广大农业职工的积极性，促进了华侨农场农业产业发展；1986年至1994年中央对华侨农场实施的免税政策，为华侨农场集中了两亿多元资金，改善了华侨农场水、电、路等基础设施和归难侨住房条件；2001年，广东省政府出台华侨农场养老保险政策，促进华侨农场养老保险纳入地方统筹，不仅减轻了农场办社会的负担，还提高了退休人员的待遇。可见，通过政策导向，一方面创造了良好的发展条件，另一方面通过政策转换为资金扶持，达到了促进经济社会发展的目的，稳定了社会。邓小平同志历来十分重视政策的作用，指出：政策的本质要求是要讲求实效，给人们以物质上的实惠。他强调：政策必须配套，形成有机体系。中央和广东省政府针对华侨农场逐渐出现的问题所出台的一系列政策，都是互成体系、目标一致的，都是为了更有利地促进华侨农场生产力的发展，不断提高归难侨的生活水平，以实现全社会共同富裕，和谐发展。为此对华侨农场在改革中出现的新问题也应深入研究，妥善解决。二、华侨农场改革与发展中出现的新问题及原因笔者在工作中发现，广东华侨农场改革与发展中出现的新问题，已严重制约了华侨农场的进一步发展。进入21世纪，广东省华侨农场在省政府的支持下，开始了一场轰轰烈烈的改革，这一改革彻底改变了华侨农场干部、职工的思想观念，也使华侨农场彻底融入了当地社会，并将以辉煌的一页载入华侨农场改革与发展的史册。但不可否认的是，华侨农场改革也引发了许多新的问题和矛盾。面对巨大的变革和新旧矛盾的融合，由于缺乏政策引导，许多农场干部感到束手无策，无所适从，或产生了不负责任的想法，结果有的农场返贫了，有的农场归难侨更加困苦了。各级政府，尤其是侨务部门，面对归难侨赖以生存和发展的条件及基础的弱化，面对华侨农场改革中出现的问题和矛盾，有必要系统地进行研究和分析，深入剖析问题产生的根源，制定相应政策，以引导华侨农场改革顺利健康地进行。1.改革中出现的土地权属纠纷问题及原因土地是广大归难侨赖以生存和发展的最基本条件。“十五”期间以来，随着华侨农场领导体制和社会养老保险改革、职工身份的转变，引发了并场队与华侨农场对并入土地权属的纠纷，产生了新的矛盾。(1)华侨农场并场队农民没有享受农场改革待遇，引发土地权属争议。今年初，梅州市蕉岭华侨农场三圳福东乡一千多名农民联名上书，要求蕉岭华侨农场要么返还他们带入的山林、耕地，要么享受农场归难侨职工社保和经济补偿待遇。来信反映，1960年，三圳福东乡带着三万七千多亩山林、耕地及生产工具并入刚刚成立的蕉岭华侨农场。1980年按国家有关政策其在册劳动力全部被转为正式国家职工，享受有关待遇。但1986年蕉岭华侨农场转制时解除了他们国家职工身份，在近几年农场的改革中没有享受有关待遇，从而引发土地权属争议。(2)随着华侨农场领导体制改革多元化发展，尤其是华侨农场与周边镇合并后，引发并场队农民要求返还并入土地。如清远华侨农场与江口镇合并后，并场队龙大队十五个自然村七百多户农民认为，龙大队虽然仍归属清远华侨农场管理，但也归属江口镇管理。虽然他们1988年已经退制，领取了经济补偿金，但他们认为，华侨农场并镇后，作为土地管理主体的华侨农场已消亡，因此要求返还他们带入的15000多亩土地。(3)职工解除了劳动关系后，引发并场队职工要求返还原带入土地。如英德英华茶场在1973年至1975年，将五个自然村并入农场，并将五个自然村从集体所有制转为全民所有制。2003年农场实施了与职工解除劳动关系的改革，五个自然村职工在取得补偿金后，认为自己是自然人了，原并场的土地应归还他们。2.华侨农场实施经济补偿，解除劳动关系后原职工的身份问题省政府为消除华侨农场归难侨职工的“等、要、靠”思想，增强其自我发展的意识和能力，安排巨额资金，对地处贫困地区的华侨农场职工实施了解除劳动关系的改革。但这项改革实施后，他们的身份问题却使农场干部、职工都十分困惑，农场也曾多次向省侨办咨询，在统计口径上也出现了许多误解。这项改革实施后的确出现了他们身份的定位问题，这一问题不解决，将不利于华侨农场的劳动管理。3.华侨农场改革后，归难侨的生存与发展问题经过20多年的改革，华侨农场农业生产基本实现了岗位承包模式的“家庭农场”，农户基本实现了两费自理，极大地调动了广大归难侨承包户的积极性。同时农场逐步完善双层管理体制，为承包户提供产前、产中、产后服务。这种服务在实践中证明是极为重要的。例如粤北的消雪岭、黄陂、英华三个农场，基本是同一时间种植柑桔的，但消雪岭农场从品种筛选到聘请顾问加强技术指导等方面都毫不松懈，加强管理，目前全场满山遍野都是生机勃勃的柑桔园，成为职工致富的根本。而黄陂、英华两个农场由于缺乏管理，柑桔几乎全军覆没了，有的职工种植柑桔多年，却还不知道如何识别和防治致命的黄龙病。在这两种不同管理意识和管理水平下，出现了两种截然不同的结果。农场职工解除劳动关系后，有的农场领导在思想观念上更弱化了这种服务，认为他们就是农民，任由其自生自灭，不注意引导。另一方面，华侨农场两项改革基本完成后，考虑的就是如何发展的问题。随着华侨农场投资环境的改善，通过招商引资发展工业，是华侨农场经济发展的最重要途径。但是，由于招商引资的开展，大量的土地被征用，许多承包户在领取少量青苗补偿后，即成为无业游民，生活没有来源，成为严重的社会问题和不稳定的因素。他们普遍年龄较大，素质偏低，因此就业难度很大。4.华侨农场改革中国有资产管理问题上世纪八十年代初以来，国家为帮助我省做好归难侨的安置工作，每年均安排基础设施建设资金，用于华侨农场的水利、公路、电力、食用水等基础设施建设，促进华侨农场基础设施日趋完善，逐步改善了归难侨的生产和生活条件。但是，有的农场在改革中由于缺乏管理，致使多年建设起来的农田水利设施因大量被盗而损毁，导致生产条件急剧恶化，农作物因缺水灌溉而导致产量和品质下降；有的农场领导借改革之机冠以产权改革的名义大量低价变卖国有资产，操作上缺乏规范化管理，没有按规定对资产进行评估，有的价值几万元的资产几百元便卖掉了，有的对于农场仍有使用价值的资产也被卖掉了，不仅导致国有资产大量流失，而且使部分华侨农场的基础设施弱化，生产能力下降，这对做好归难侨安置工作是极为不利的。三、解决华侨农场问题的对策华侨农场肩负着国家安置归难侨的重任，华侨农场存在的困难和问题应引起社会各界的高度重视。华侨农场办得好不好，不仅是经济问题，同时也是具有国际影响的政治问题。华侨农场改革中出现的新问题，已成为华侨农场经济社会发展的桎梏，如不及时给予解决，势必造成不良的国际影响。这些新问题有的可以在上级有关部门的指导下，通过加强内部管理给予解决，但大部分需要通过政策引导才能够解决。因此有关部门应对这些问题深入研究，使之上升为政策问题加以解决。1.制定华侨农场土地政策，保护华侨农场合法使用的土地，维护广大归难侨合法权益华侨农场是国家集中安置归难侨的基地。在当时的情况下，面对印尼、越南等国的大规模排华，国家出于政治及国际援助的需要，作出集中安置归难侨的安排，并从部分国营农场周边的乡镇划并部分村队，建立了华侨农场。在划并村队时，都通过合法程序办理了移交手续，并对原耕种土地的农民按标准给予了补偿。土地是归难侨赖以生存和发展的基础，为确实保护归难侨的权益不受侵犯，国务院和广东省政府先后出台了《归侨侨眷权益保护法实施办法》，使保护归侨侨眷权益纳入法制轨道。但侵占华侨农场土地的现象仍时有发生。笔者认为，我国的每一寸土地都是国家所拥有的，当国家利益与集体或个人利益发生冲突时，应让位于国家利益，当时国家出于集中安置归难侨的需要，将部分土地并入华侨农场，是重大的战略决策。华侨农场土地纠纷缘于土地并入时权属不明、界线不清，没有发放土地证。目前华侨农场出现的土地纠纷情况很复杂，涉及面很广，应引起高度重视，妥善处理。为保护归侨侨眷合法权益不受侵害，保证归难侨生存和发展的空间，建议：(1)华侨农场所在地国土部门应本着尊重历史事实的原则，尽快做好华侨农场土地边界勘测和确权发证工作。(2)坚决制止原村民要求返还带入土地的行为，对侵占华侨农场合法使用土地的行为，依法给予法律制裁，保证广大归难侨的合法权益。2.制定华侨农场明确用工关系，加强劳动管理侨务部门要根据实际情况，尽快对被解除劳动关系职工的身份予以界定。笔者认为，他们虽然被解除了劳动关系，不再具有全民所有制职工身份，但许多原先从事农业生产的职工仍以原来的方式，维系与农场的关系，继续实行岗位承包(所不同的是，他们的社保缴费全部由自己承担)，实际他们与农场的关系是聘用关系或合约关系，因此，他们的身份建议界定为“聘用职工”或“合同职工”。3.强化为侨服务，促进归难侨生存与发展(1)继续强化为侨服务意识，不断完善双层管理体制，为归难侨种养户提供信息、技术服务，拓展农产品销售渠道。针对“家庭农场”经营规模过小不利于参与市场竞争，经营过于粗放的特点，引入公司、农户、基地的生产模式，发展质优价高的“三高农业”新品种。不断改善农业基础设施，发展现代农业。“家庭农场”由于经营方式比较灵活，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，因此能够适应农业现代化的要求，发达国家的现代农业生产大都是家庭式经营模式。但是目前华侨农场普遍采用的是岗位承包式的“家庭农场”，人均只有不足十亩耕地，实际上很难推广农业现代化，甚至很难发挥机械的作用。由于多方面原因，我省华侨农场农业产业规模的确普遍较小，技术含量普遍较低，以粗放的自然经济为主。由于规模小、耕作方式落后，造成农产品成本高、品质差、缺乏市场竞争力。我国加入世贸组织后，这种传统农业将面临越来越大的压力。为此，必须面对由于客观原因造成华侨农场中“家庭农场”规模小的事实，在农业产业发展上引导归难侨种养户以市场为依托，立足各农场优势，发展各具特色的“三高”农业，帮助归难侨引进农业新品种，引导他们逐步改造传统农业，建设具有一定规模的农产品生产和加工基地，形成农产品生产的区域化布局，实现与国内市场及国际市场的对接，解决归难侨家庭经营规模过小、市场竞争力差的矛盾，并实施龙头带动战略，以公司+基地+农户的模式开展生产经营，提高归难侨家庭经济收入，为归难侨脱贫致富创造条件。(2)要高度重视归难侨的生活来源问题，对在招商引资中因土地被征用而失去土地的归难侨，一是通过民政部门纳入当地最低生活保障救济；二是再培训后推荐到当地企业就业；三是对被征用的土地按面积折成股份，以土地入股形式享受企业分红，保障归难侨有相对稳定的经济收入。4.制定华侨农场国有资产管理政策，夯实华侨农场发展基础进一步加强华侨农场国有资产的管理，确保国有资产不流失。华侨农场资产转让，要从农场的实际情况出发来制定方案，不能以牺牲农场的长远发展和职工的切身利益为代价，简单地一卖了之。要严格规范企业国有产权转让行为，加强对产权转让全过程管理。建议：(1)要根据农场经济发展的需要，由班子集体讨论后，决定资产的处置方式，并严格履行内部审批程序。(2)要按规定做好华侨农场清产核资、财务审计和资产评估，并由有资质的评估部门对拟转让资产进行价值评估，作为转让价格的参考依据。(3)要将产权转让的资产