中国农村金融改革十年得失

1中国农村金融改革十年得失谢平徐忠目录一、农村金融改革历史回顾.....................................3(一)政府的激励政策..........................................21(二)农村金融机构改革.........................................51、农村信用社改革......................................52、农行股份改革和“三农事业部制”......................63、农业发展银行扩大业务范围............................94、邮政储蓄改革和小额信贷试点.........................10(三)农村金融市场开放........................................131、小贷公司...........................................142、村镇银行...........................................18(四)自下而上的创新..........................................27(五)微型金融................................................29二、农村金融改革的评价与分析................................30（一）十年农村金融改革的效果与不足.........................301、农村金融的基本金融服务初步得到解决.................302、农村信贷投入有所增加。.............................333、农村金融机构的资本充足率和稳健性有所增强...........364、农村金融基础设施得到改善...........................375、财政农村投入为农村金融体系健康运行创造良好条件.....386、农业保险和农产品期货发展迅速但作用不大.............397、农村金融体系不能适应农村经济转型发展需要...........40（二）对农村金融改革方案的评价.............................43（三）农村金融改革方案实施结果及原因分析...................441、农信社改革忽视了最需要改革的机制...................452、有效竞争的农村金融市场尚未形成.....................49三、未来农村金融改革的思路与建议............................51（一）农村金融市场开放需要正确处理几个关系.................52（二）未来农村金融改革政策框架.............................562（三）农村金融的改革方式需要改革...........................643中国农村金融改革十年得失我国的农村金融改革是多年来面临的难题。2003年以来，政府部门出台了一系列优惠政策和改革措施，投入了大量资金，农村信用社、农行、农发行、邮政储蓄等机构也先后进行了改革，农村金融市场开放也迈出了重要步伐，同时，农村金融的产品和抵押方式等创新也层出不穷。农村金融的存款和汇款基本金融服务已基本解决，但是，中小企业、农民仍然觉得贷款难，农村金融体系仍存在高成本、不可持续等问题。本文通过回顾过去十年的农村金融改革措施，评估政策的有效性，旨在明晰农村金融改革十年的得与失，为今后的农村金融改革明确方向、提供参考。本文结构如下：第一节回顾了2003年之前的农村金融状况，第二节列举了近十年农村金融在政府激励政策、机构、市场开放、基础设施建设等方面的举措，第三节分析了农村金融改革的得失分析，第四节试图指明未来农村金融改革的思路和政策框架。一、农村金融改革历史回顾20世纪90年代中期以来，国家采取了一系列重大措施，改革和发展农村金融市场。1994年，新组建的农业发展银行承担起了农副产品收购资金供应管理、扶贫贷款、农业综合开发、粮棉加工、农村小型基础设施建设和技术改造贷款等政策性金融职4能；1996年，国务院颁布了•关于农村金融体制改革的决定‣，农信社与农业银行脱离了隶属关系，并进行了以合作制为模式的改革；自1998年起，农业发展银行专职发放粮食收购贷款，其他政策性业务由农行承担；1999年，国家全面清理了农村合作基金会，以整顿农村金融秩序，人民银行利用再贷款大力推动信用社发放农户小额信用贷款和农户联保贷款；2000年，江苏进行了农村信用合作社试点改革。但是，这些举措并没有能促进农村信贷市场的竞争。相反，农业银行逐步从农村市场撤出其贷款业务，农业合作基金会和其他非正规金融机构被关闭，农村信用社在农村贷款市场处于垄断地位，而垄断的市场一般来说是低效率的。在客观上，这些改革措施也赋予了农村信用社独立支撑农村金融主渠道的职能，但农村信用社自身能力与所负责任不相称的矛盾很快暴露出来。由于农村信用社巨额的历史包袱、利率管制和部分地区经营管理的低效率，不少信用社，特别是中西部地区的信用社仍然面临经营亏损，无法名副其实地长期地承担农村金融“主力军”的作用。总的来看，2003年之前，我国的农村金融体系问题仍然突出，已经不能适应农村经济发展的需要。国有商业银行收缩县级机构和业务，农村信用社和农业银行潜亏严重、不良贷款比例高，无法实现商业可持续发展和财务健康。具体问题包括：商业银行对农村信贷投放不足，邮政储蓄制度缺陷导致农村资金大量流向城市，县域经济的金融服务不到位，农民、农村中小企业贷款难，5得不到基本的金融服务；农业保险萎缩；同时，农村金融监管不力。二、2003年后的农村金融改革实践及评价(一)农村金融机构改革1、农村信用社改革2003年6月，国务院批准颁布了•深化农信社改革试点方案‣（国发[2003]15号文件），决定在全国8个省率先开始进行农信社改革试点，2006年末，农信社改革在全国范围内全面推开。为化解农信社的历史包袱，人民银行通过经特殊设计的专项票据发行、考核和兑付程序，将中央资金支持政策和农信社改革进程及其绩效紧密结合起来，目的在于花钱买到有效的机制。政府和金融监管机构通过多项资金支持、政策优惠和指导，改革农村信用社管理体制和产权制度，催生新型农村金融机构。经过改革，农信社历史包袱得到有效化解，资本状况有一定程度改善，服务三农的能力有所增强。绝大部分县（市）农信社改制为统一法人，绝大多数省份成立了省联社，资本充足率有所提高，不良贷款率下降较快，案件发生减少，服务比原来规范。长期存在的系统性、区域性支付风险得到有效控制，商业化可持续发展能力显著增强。农信社治理结构仍不完善，管理体制没有理顺。一是微观层面产权不清和管理体制上省联社行政干预并存并互相适应。农信社产权改革不彻底，法人治理失效，内控制度薄弱，内部人控制6倾向明显；在省级政府承担风险处臵责任背景下，这必然导致省联社（旨在控制风险的）行政干预；而省联社以控制风险之名，施行政管理之实，对农信社人事任命、业务经营形成全面干预。二是农村信用社资金向上集中，有效激励约束机制缺失导致创新动力不足，涉农信贷服务仍然薄弱，在“三农”市场上的覆盖广度和覆盖深度没有根本改观。2、农行股份改革和“三农事业部制”2007年初的中央经济工作会议对农行股改提出了“面向„三农‟、整体改制、商业运作、择机上市”的十六字方针，把面向“三农”作为农行股改的首要原则，要求农行坚持为农服务的方向。后经多方论证，在股份制改革实施方案中，明确提出在农行建立“三农”县域事业部，在体制机制上保证农行分配专门的资源和人员开展“三农”业务，更专业化的服务“三农”。不仅要求“县域内银行业金融机构新吸收的存款，主要用于当地发放贷款”，对农行服务“三农”做出了硬性的指标，还由银监会对中国农业银行“三农”县域事业部的改革发展情况从业务发展、经营绩效和审慎经营等方面进行监测考核。此外，国家出台了针对农村金融机构（农业银行）完成考核指标后的激励办法，旨在提升“三农”县域事业部经营绩效和盈利能力。农业银行“三农”县域事业部的改革方案力图将一级法人的统一管理、集约化支持和事业部自主经营、专业管理两个优势结7合起来，构建专业化服务“三农”的体制机制。具体做法如下：一是在董事会设立“三农”金融发展委员会，负责审议“三农”和县域业务发展战略和规划、“三农”和县域业务年度经营计划、服务“三农”的政策和基本管理制度，审议与“三农”和县域业务有关的组织机构设臵与调整、高管人员提名、薪酬分配方案和员工招录政策等事项。二是在高管层成立“三农”县域事业部管理委员会，负责统筹推进全行“三农”与县域金融服务工作，具体负责落实董事会有关“三农”和县域业务发展的各项决策。三是在总行设立“三农”县域事业部总部，履行对农户、农村小企业、农业产业化、农村城镇化等县域业务的政策研究、发展规划、管理制度制定、产品研发等职责，并负责大型“三农”和县域客户的直接营销和维护。设立会计核算、考核评价、信贷管理、风险管理、产品研发和人力资源等管理中心，为“三农”县域事业部提供支持保障服务。四是在省级分行设立“三农”县域事业分部，负责对辖内“三农”和县域业务的系统指导、业务规划和统筹推进，承担大型“三农”和县域客户的营销和维护职责。根据实际情况设臵地市级分行“三农”县域事业分部。五是把县支行改造为“三农”县域事业部单元，对全国2003个建制县（市）内的2048个县（市）支行，全部实行事业部制管理，赋予县（市）支行相对独立的经营自主权，保障其自主经营，就近决策，高效服务。“三农金融事业部”改革试点初步探索出了符合“三农”需要的可持续的新模式。“三级督导、一级经营”的管理体制基本建成，8“六个单独”运行机制基本实现并不断完善；县事业部经营主体地位有所提升，经营决策重心在风险可控前提下实现下沉；营业税减免、监管费减免、差别化存款准备金率等扶持政策基本落实到位，并由农业银行总行向县事业部传导；基本达到预期的政策目标，“三农”金融服务能力显著改善。截至2012年底，942家县事业部贷款余额为8440亿元，余额增幅分别高于试点分行和全行贷款整体增幅5.5个和2.3个百分点，全年增量贷存比达到53.85%；实现拨备后、分摊后净利润185.1亿元；贷款不良率由年初的2.34%下降至1.93%，拨备覆盖率达到322.1%。在农行的改革过程之中，改革方案就把政府的目标跟政府目标实现的手段混为一谈了。如果农行支持三农不能解决道德风险与信息不对称，将很难达到改革的目标，在农行的改革方案中，两者没有区分。如果政府要求农村金融机构支持三农，就会产生道德风险，因为机构可以将亏损归咎为支持三农，从而要求政府支持。因此，政府可以要求任何一家金融机构支持三农，以优惠政策促使支持三农业务的商业可持续发展，且支持三农不应该以贷款的业务为中心。农业银行“三农金融事业部”改革模式存在一定局限性，使其不可能成为我国农村金融问题的系统性解决方案。一是虽然“三农金融事业部”改革中，差异化授权下对县域事业部授权有所扩大，信贷担保条件也有所放宽，信贷审批权限得以适度下沉，但建立在省级和地市级的县域贷款和“三农”贷款审批团队，与业务9一线仍然距离较远，涉农产品开发及其管理的灵活度不够。总体上说，在大行体制下，产权约束导致的委托代理链条过长，内控水平较低，所以县域“三农金融事业部”难以建成真正的利润中心，而仅仅作为一个业务中心来推动涉农业务，就不可能实现可持续扩大，不可能全局性地解决农村金融问题。二是改革中对机构的补贴政策是否切实有效的推动了涉农业务发展值得商榷。从根本上说，支农是政策目标，盈利是机构天性，如何在激励相容的前提下，促进利润导向的机构主动为政策目标服务，考验着政策设计的技术水准，从财政资源使用效率上看，“三农金融事业部”改革中对农业银行