中国农村金融改革现状、问题及公共部门作用(PPT 44页)

中国农村金融改革现状、问题及公共部门作用中国人民银行徐忠2007.11.20(仅代表个人观点)概述I.中国农村金融现状II.十年农村金融改革的反思III.15号文件对信用社改革有所突破IV.农村金融改革方向V.专题一:农村金融改革与公共部门作用VI.专题二:金融支农的问题中国农村金融现状(1)农村资金大量外流，县域金融萎缩农村金融机构（农业银行、农业发展银行和信用社）亏损严重，历史包袱沉重，不能商业可持续性，无力支持“三农”农户存款、汇款基本满足，但贷款难、银行卡、保险、证券、支付等基本金融服务无法满足，约束了经济发展中国农村金融现状(2)农村金融市场存在垄断金融机构治理结构不完善民间金融活跃，利率较高中国农村金融现状(3)财政公共品供应不够：道路、教育、医疗、电、清洁水、通讯、法律支持（产权保护）、有效的乡镇政府职能，中介组织的发展滞后，约束商业金融服务政策扭曲：利率管制、邮储利率政策扭曲、农业保险、金融机构产权、民间金融政策—抑制、农业政策性银行、农行的扶贫贷款等中国农村金融现状(4)缺乏有效的金融监管框架，中央与地方政府在农村金融机构监管方面的道德风险，没有存款保险制度客观因素：人口密度、农a户收入低、农产品的特有风险、等等十年农村金融改革的反思(1)农村金融改革不仅仅是信用社改革，范围要扩大；包括存贷款机构多样化、保险、证券、期货、政策性金融等金融机构的改革重要的还是产权的改革，而不仅是机构业务范围变动、财政补贴等十年农村金融改革的反思(2)仅依靠政府补贴解决不了农村金融体制中存在问题，反而是道德风险加大（农发行、扶贫贷款案例）；多年中央文件决定增加农业信贷资金投入也没有用；补贴机构、农户，还是基础设施－－市场在发挥作用十年农村金融改革的反思(3)现行体制下没有地方政府的支持和参与，农村金融改革难以成功商业化农村金融机构可持续性和治理结构是改革成功的主要方面农村金融市场开放是农村金融改革的关键15号文件对信用社改革有所突破(1)产权形式：股份制原则，农民、私人企业、职工股等多元化，历史积累政策明确，合作制不提确定了多种组织模式：4种地方政府管理职能：党的领导、自律性管理、领导班子、案件查处、风险处置（兜底）15号文件对信用社改革有所突破(2)化解历史包袱具体方式：所得税减免、返还保值贴补、中央银行资金支持2种：票据或再贷款，约1700亿；承认历史制度原因－50％原则、正向激励、期权原理激励自愿的改革；8个省先试点，后已经在全国铺开我们已经做了什么？(1)•第一，与以往只给政策不给资金的改革方式不同，这次改革正视长期以来我国农村信用社承担的改革成本和各种历史包袱。•第二，对原本以合作制为基础的农村信用社进行了大规模的股权改革，并首次增设了投资股，充实了资本金，彻底改变了“小马拉大车”的畸形制度安排，提高了信用社的抗风险能力，不仅明晰了产权，更奠定了农村信用社独立承担民事责任的基础。•第三，省联社的成立是对农村信用社管理方式的一次重要改革，具有两方面的积极作用：（1）明确了信用社的监督和管理权限；（2）有利于规范和提高基层信用社的经营管理能力。我们已经做了什么？(2)现有农村信用社改革试点只具有阶段性特点(I)•首先，在改革试点过程中，决策者希望用一种成功的模式取代现有不成功的模式，并将信用社本身的成功视作改革的成功，从而忽视了多样化创新的需要。•第二，现有农村信用社改革试点没有完全吸取企业改革中的经验。•第三，农村信用社帐面上资本充足率提高了，扭转了亏损趋势，但实质上掩盖了不同地区农村信用社由于地区差异而存在的“水土不服”。我们已经做了什么？(3)现有农村信用社改革试点只具有阶段性特点(II)•第四，信用社交给地方政府管理也没有真正落实。•第五，存在以管理代替监管的倾向。•第六，省联社模式；重经营轻行业管理是一个大隐患•第七，农村信用社的市场约束没有建立，维持信用社垄断地位。•第八，其他方面改革没有跟进。我们已经做了什么？(4)现有的农村信用社改革没有有效的道德风险约束机制•国发15号文件和中央银行资金支持方案设计了一整套激励机制，来鼓励地方政府和农村信用社完善治理结构、消化历史包袱，但方案中缺乏相应的宏微观层次的约束机制。我们已经做了什么？(5)现有的农村信用社改革没有有效的道德风险约束机制•政策支持上的道德风险：资金支持没有做到奖优惩劣；人民银行再贷款的分配也没有与支持“三农”的绩效挂钩•改革方式上的道德风险：亏损信用社没有退出机制；赢利社与亏损社行政捆绑成一级法人（股权定价扭曲）•地方政府干预行为；地方政府、监管当局、信用社都想借此机会捞足中央银行票据；改革方案、过程全部政府导向，没有信用社自主权农村金融改革方向(1)财政发挥应有作用，区分财政和金融职能开放农村金融市场，建立多元化商业可持续农村金融体系建立农村金融机构商业可持续发展的环境市场化方式引导资金回流农村建立有效的农村金融监管体系农村金融改革方向(2)建立多元商业可持续农村金融体系商业可持续是支农基础多元化是农村金融的必然选择有效竞争的农村金融市场是关键农村金融改革方向(3)商业可持续农村金融机构是支农基础(I)财务健康的商业化农村金融机构是支持“三农”和社区发展的基础贷款利率放开，风险定价、产品创新、环境改善赢利性与支持“三农”的平衡农村金融改革方向(4)商业可持续农村金融机构是支农基础(II)农村金融机构应避免商业性金融业务与政策性金融业务混合（农业银行）农村金融机构的规模经济－－允许购并盈利性—私人资本进入－支持三农；规模经济和盈利模式农村金融改革方向(5)多种模式并存的农村金融体系是我国必然选择东西部发展差距和地理环境的差异不仅允许不同省份之间存在不同模式，也应允许省内不同地区之间存在不同的模式农村金融组织也应因地制宜采取不同改革模式，法律框架保证，组织创新：如：互助金融组织；小额贷款机构；保险银行组织；担保机构；等等农村金融改革方向(6)创造有效竞争的环境,鼓励各种渠道的资金进入农村金融市场•允许新设县域小商业银行•发达地区（市）成立农村商业银行•允许农村信用社跨区经营•让民间金融浮出水面专题一:农村金融改革与公共部门作用•地方政府•土地制度•中介组织•债权人保护•扶贫、财政救济•农村公共基础设施•科技•超市•农产品期货•……中央政府和地方政府关系•中央对地方政府的政绩考核•地方公共财政状况•决定了地方政府是否干预农村金融机构地方政府行为•地方政府对经济过多干预–一刀切发展农业产业化–为政绩，在新农村建设中建房–通过司法帮助企业逃废债–要求金融机构发放贷款给政府发展的项目农村乡镇政府健全与农村金融•乡村财政的隐性财政赤子来源•农村信用合作社不良贷款与乡村财政的隐性财政赤子•乡镇官员贷款土地制度与农村金融•土地制度与农村社会保障制度•土地制度与农村生产方式(小农经济还是农场经济)•土地制度与农贷担保土地制度与农村社会保障制度•土地制度是农村社会保障基础•养儿防老与土地制度共同构成农村家庭社会保障制度•城市化，消除二元经济，必须加快建立农村社会保障制度和土地制度改革土地制度与农村生产方式•不同地区的农户的生产要求不同规模的土地–为城市服务的农户生产（如蔬菜和水果），要求劳动密集–一般的种植业要求大农场生产–土地制度应能适应不同生产方式土地制度与农贷担保•土地制度是抵押难的重要原因•应将土地所有权和使用权分离，允许土地使用权抵押扶贫、民政救济政策与农村金融•目前的扶贫政策往往着眼于项目•对受灾、生病等农户个人的救助不够，农村金融机构承担了财政救济和社会稳定等作用。•农村金融机构无法商业可持续发展农村公共基础设施与农村金融•道路和通讯是降低农户生产的交易成本，更容易获得市场信息•清洁水、医疗和教育—农户信贷中，很多用于医疗和教育，而这些贷款短期内是没有回报的专题二:金融支农存在的问题金融支农方式：农村信用社支农再贷款农发行资金来源于人行再贷款农业银行道德风险的形成信贷支农信贷支农，谁支持信用社？由于信息不对称，监管当局很难区分是由于审贷不当造成的责任损失还是由于其他不可控制的因素造成的损失，由于支农造成的损失均可免责；信贷支农可以“一俊遮百丑”；信贷支农是一个可能的政策选项，关键是愿意支付多大的代价，有没有低成本的信贷支农方式？专题二:金融支农存在的问题金融支农财政化，道德风险严重支农资金软约束政策性金融与商业金融不分农行、农发行、农信社“支农”业务都存在道德风险金融改革要防止三重道德风险：一是农信社没有破产风险，在“支农”名义下经营亏损；二是利用解决“历史包袱”，地方政府和农信社向中央政府漫天要价，又不能解决根本性的体制问题；三是利用政策性业务和商业性业务的交叉，“支农”要中央银行资金。金融支农存在的问题：农村资金大量外流国有商业银行集约化经营，收缩网点，上收贷款权，农村资金回流城市。邮政储蓄转存人民银行利率过高，使大量农村资金外流。许多农村信用社通过购买国债和贷款给城市客户，也使资金流向城市。金融支农存在的问题：中央银行投入资金大，农村贷款难的问题仍未从根本上解决农业银行逐步走向商业化经营，在农村地区撤并机构，减少网点信用社的服务方式、服务手段仍不能适应农户和农村经济发展的需要。小额信贷增加了农户贷款，但对农村中小企业的贷款显著减少。农业发展银行职能单一，难以适应农村经济的发展政府的扶贫贴息贷款通过农行难以真正到户，扶贫贷款的不良贷款率居高不下，难以实现扶贫的初衷金融支农存在的问题：中央银行支持农村金融机构资金巨大，但农村金融机构仍然亏损严重1996年以来，中央银行对农村金融机构的总投入超过了12000亿元。农村金融机构亏损严重。农村金融机构越亏损，就越没资金可贷，资金越外流，农村金融必然萎缩。金融支农的关键是机制，而不仅仅是资金的投入。如何解决信贷支农中的道德风险将政府的目标与实现目标的手段分开支持“三农”将资金留在农村、留在贫困地区扶贫社会稳定先建立一个商业可持续、有效竞争可复制的农村金融机构，然后再考虑如何支持“三农”，而不是反过来金融对农村产业化的支持十分必要但是，金融支持是有条件的信息不对称问题道德风险问题借款人的信誉问题农业风险问题金融支农必须符合市场经济的原则创造金融支农的环境以满足农业产业化对资金的有效需求创造金融支农的环境良好的金融支农环境要求：金融改革地方市场环境建设创造金融支农的环境金融改革：适应经济多样化的要求中小民营银行的准入问题民间金融的合法化问题适应经济差异化的要求地方政府将在下一轮金融改革中发挥重要作用农村信用社改革利率市场化创造金融支农的环境发展中国家的实际利率水平(年率，%)1980198119821983198419851986印度尼西亚－－10.99.916.417.413.1菲律宾-4.28.9-5.4-15.021.717.9泰国1.45.916.013.319.215.215.1土耳其-0.650.237.728.028.742.051.0资料来源：世界银行〖1989年世界发展报告〗。创造金融支农的环境地方市场环境建设：发展多种多样的金融中介机构征信机构担保、再担保机构保险业联合责任贷款机制：小组（小额）信贷创造金融支农的环境