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中国失业保险制度——发展与展望内容简介1.失业保险制度建立的理论依据2.我国失业保险制度的演变过程3.我国当前失业状况4.失业保险制度改革面临的主要问题5.对策研究失业保险制度建立的理论依据新历史主义福利经济学派凯恩斯的反危机理论摩尔根的失业理论我国关于失业保险的理论争论失业保险制度的演变过程(一)劳动用工制度改革直接促进了失业保险制度的产生80年代中期,中国进入全面改革阶段,建立现代企业制度是其中心环节,国有企业迫切需要改变固定工制度。为此,国务院于1986年7月颁布《国营企业实行劳动合同暂行规定》、《国有企业招用工人暂行规定》和《国营企业辞退违纪职工暂行规定》、《破产法》,这四项制度的颁布,使劳动者有一定的流动性,国家也不再实行无条件“包下来”的政策。这就使长期存在的隐性失业显性化,失业保险制度应运而生,以1986年7月12日国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》为标志,我国的失业保险制度正式建立。失业保险制度的演变过程(二)市场经济目标体制的确立推动失业保险制度的发展1993年4月12日国务院发布《国有企业职工待业保险规定》,在覆盖范围、保险水平、组织管理模式、资金筹集等几方面都作了调整。虽在实施范围、保险水平等方面作了调整,但力度不大,适用范围窄、保险水平低、基金承受能力弱,基金的管理、使用缺乏有效的监督机制等缺陷依然存在。在已经明确建立市场经济体制的前提下,仍然使用“待业”,而非“失业”,从一个侧面显示改革不彻底,注定了其作为过渡政策的必然性。由于我国改革力度加大,经济、产权结构迅速变革,就业结构变化快,享受失业保险待遇的人数明显增加,仅1994年就有194万人,超过1986～1993年7年的总和。失业保险制度的演变过程(三)随着改革进程的加快与深入,失业保险制度逐渐走向完善于1999年1月12日颁布《失业保险条例》，《失业保险条例》是第一次以国家法规的形式表明我国已能够实事求是地面对发展市场经济体制过程中出现的失业现象。此外,政府还颁布了《社会保险费征缴暂行条例》,下发了关于建立社会保险参保登记管理、缴费申报管理、征缴监督检查、基金财务会计、失业保险金申领发放和失业保险统计制度,还有事业单位参加失业保险和调整基金支出结构等有关政策,使失业保险的各项工作走向规范化。在实施中,参保人数大幅度增加,基金征缴工作成效显著,失业人员基本生活得到有效保障,失业保险金成为下岗职工基本生活保障资金的重要来源,1999年共向再就业服务中心调剂资金41亿元,占基金总支出的45%。我国当前失业状况（一）失业总量和失业率从1982年到1989年，中国的失业率基本上保持在2%的水平。1989年，失业率从1998年的2%增长到2.6%，1992年以来失业率连年攀升，目前失业已经成为政府和公众最关注的社会焦点问题。表一1986年以来部分年份的城镇失业状况(中国统计年鉴1999)年份198619891991199319941995199619971998城镇登记失业人数（万）264.4377.9352.2420476520553570571城镇登记失业率（%）2.02.62.52.62.82.93.03.13.1表二1996年以来各年份的城镇失业状况（中国统计年鉴2003）我国当前失业状况年份1996199719981999200020012002城镇登记失业人数（万）553570571575595681770城镇登记失业率（%）3.03.13.13.13.13.64.0我国当前失业状况(二）失业结构1.产业结构和所有制结构近年来，失业问题突出原因是就业结构的调整不适应经济结构的调整，特别是上千万国有企业职工下岗造成的巨大社会压力。表三近四年来劳动力产业结构变动基本情况（中国统计年鉴2003）项目1999200020012002从业人员合计（万人）71394720857302573740第一产业35768360433651336870第二产业16421162191628415780第三产业19205198232022821090从业人员构成（合计=100）第一产业50.150.050.050.0第二产业23.022.523.321.4第三产业26.927.526.728.6我国当前失业状况表四近四年来所有制结构变动基本情况(中国统计年鉴2003）项目1999200020012002按城乡就业人员（万）城镇就业人员22412231512394024780#国有单位8572810276407163城镇集体单位1712149912911122股份合作单位144155153161联营单位46424545有限责任公司6036878411083股份有限公司420457483583私营企业1503126815271999港澳台投资单位306310326367外商投资单位306332345391个体2414213621312269我国当前失业状况项目1999200020012002乡村就业人员48982489344908548960#乡镇企业12704128201308613288私营企业969113911871141个体3827293426292474在岗职工人数11773112591079210558国有单位8336787874096924城镇集体单位1652144712411071其它单位1785193521422563续前表我国当前失业状况2.失业人员的失业原因构成表五2002按年龄分城镇失业人员原因构成（%）（中国统计年鉴2003）我国当前失业状况表六2002城镇失业人员行业构成（%）（中国统计年鉴2003）失业保险制度改革面临的主要问题(一）登记失业率不能全面反映实际失业状况目前我国的城镇登记失业率在4%左右，但这是以企业内部容纳上千万下岗职工和大量提前退休未背景的。这里以宋晓梧（国务院经济体制改革办公室宏观体制司司长、研究员）对中国近几年失业率的测算来说明我国目前隐性失业率的状况。表七近五年城镇失业率（%）年份劳动力供给劳动力需求失业人数失业率1999201571013055.752000282972021098.1720013633720291311.3220024437720371713.6320035161720444115.47失业保险制度改革面临的主要问题（二）提前退休对失业保险制度的影响从表面上看，提前退休似乎既减少了冗员，又减少了对失业保险基金的压力，但从全社会看，却产生种种弊端。一是给养老金造成巨大压力。二是混淆了失业与养老的界限。在特定情况下，提前3到5年退休时可以的，但提前20多年退休，实际是把失业人员划入了养老的队伍。三是扰乱了劳动力市场的正常秩序。40多岁左右的人提前退休，并不会真正退出劳动力市场，相反，他们以国家提供的养老保险等社会保障待遇为背景，在劳动力市场上更具竞争力，而使相同年龄的失业人员或年轻的求职者处于不平等的竞争地位。（三）失业保险的非周期性失业保险具有周期性,指能通过保险费的提取和保险津贴给付的时间差,起到反周期性经济危机的作用。在经济繁荣时期,参加失业保险的劳动者必须缴费,形成基金积累,减少部分消费支出,有抑制生产扩充的作用;在经济萧条时期,则可以利用失业保险金以维持失业丧失收入时的生活,且保持一定的购买力,有缓和生产力萎缩的效果,故失业保险被认为一种内在的自动稳定器,追求的是周期的平衡,而非其他保险项目的年度平衡。而我国的失业保险却是非周期性的。从保险金的毫无积累,到满足经济体制改革建立完善的劳动力市场的要求,到作为国企深化改革的配套措施,资助企业内部改革、开展富余职工转岗、转业培训,发展第三产业,妥善安置富余职工,失业保险基金一直压力很大。失业保险制度改革面临的主要问题失业保险制度改革面临的主要问题（四）就业模式对失业的挑战在我国经济体制转轨过程中,由于产业结构调整或重组,曾使大批职工失去工作岗位。目前中国已经加入ＷＴＯ,由于经济全球化带来的竞争将更加激烈,而且经济的全球化必将带来就业模式的多样化,伴随着就业模式多样化产生的将是不规则的失业,这是针对传统就业模式的传统的就业保障制度不能解决的。在将来,从事临时性工作、工作时间短的人会越来越多,因为没有达到最低缴费期限从而没有资格享受社会保障权益的人会逐渐增多。如何适应新情况,这也是失业保险制度面临的一个挑战。（一）制度建设1规范形式法制化这是失业保险制度发展的必然趋势:从《暂行规定》到《规定》,再至《条例》,失业保险制度的规范层次逐步提高,随着制度实施逐渐成熟,运行越来越高效,用法制的形式对失业保险制度进行规范将是必然趋势;由于现行制度缺乏法律具有的国家强制性,在制度实施过程中已出现多种问题,因此,失业保险制度走向法制化,是解决现存问题的必然选择。我国应该迈出这一步,即使是以《社会保险法》的形式出现,也是一项具有历史意义的进步。2制度社会化首先资金来源应该多元化,这是基于我国失业保险非周期性的现实情况,应付下岗职工并轨给失业保险基金带来的冲击与压力的最好、最有效的方式。其次,制度实施社会化,目的是方便失业人员领取失业保险金,做好失业人员保险关系的管理、接续和转业工作。再次,信息的社会化也是必要的,劳动者跨地区、跨行业流动将非常频繁,因此,关于劳动者的各项资料、信息应该全社会共享,以真正地适应市场导向的就业体制的需要。对策研究对策研究3管理规范化在失业保险制度中的管理应该包括两部分:一是失业保险工作的管理,包括失业人员登记、建档、建卡,失业保险费的征收、发放,失业人员再就业培训,失业人员就业介绍和指导;二是失业保险基金的管理,主要是实现失业保险基金的保值增值、良性循环。4监督手段主动化虽然《条例》中规定失业保险基金要在财政预算中列收列支,但是目前均是劳动部门独家管理,财政部门在基金管理方面仍处于被动地位。为此,财政部门应该建立失业保险基金的财务、会计管理制度,将失业保险金作为专项收支,纳入国家预算管理,严格按照有关规定明确支出范围,及时足额发放保险金和促进再就业费用的支出,坚持专款专用。5适用范围合理扩大化在将来,在考虑是否适用城市务工农民、农村剩余劳动力、国企隐性失业人员、新进入劳动年龄而找不到工作的失业者时,不能盲目地追求“扩大”,应该结合国家的产业政策、就业政策、经济发展阶段等综合考虑,并非范围越大,实施效果就越好。（二）配套手段1加大宣传力度可以通过网络、媒体、出版物等渠道对失业保险制度做详细介绍,使职工意识到失业保险权是其应享的权利,使雇主意识到其应尽的义务。2制定奖惩办法应该制定一些激励手段,激励那些自主足额缴费的企业,可以采取精神奖励,如通报宣传、媒体采访等,也可以采取一定的返还政策,缴费额度达到一定的数额,享受一定的返还。另外,对少缴、欠缴的企业加大惩罚力度,并予以曝光,这些措施还是会对越来越重视信誉与社会影响的现代企业有所触动的。3运用先进的信息管理技术最大限度地享受科技进步的成果,运用先进的电子信息技术来提高管理效率将是各国政府的必然选择。比如利用电子信息网络记录个人情况、保险金的缴纳、支付,并全国联网,可以简化保险金申领程序,提高效率。对策研究在我们已经到意识失业保险制度对市场经济的健康发展、社会的安全稳定具有重要意义的基础上,只有充分结合我国国情,考虑到方方面面的影响因素,才能在社会保障的改革中,准确选择失业保险制度未来的发展路径。结束语新历史主义又称德国新历史学派。这是19世纪70年代至第一次世界大战爆发前在德国乃至整个欧洲都非常盛行的一个学派，其代表人物有古斯塔夫·斯莫勒、阿道夫·瓦格纳、路德维希·布伦坦。他们的基本主张是：（1）国家不仅应具备安定国内秩序和发展国家军事威力的职能，还应具有管理经济生活的职能，国家必须执行经济管理的职能，以负起促进文明和福利的职责；（2）德意志帝国面临的最危险的社会问题是劳工问题；(3)国家必须通过立法，实行包括社会保险、孤寡救济、劳资合作等在内的一系列社会政策的措施，自上而下地实行经济和社会改革。他们的主张博得了的意志帝国和俾斯麦的欢心。对这一理论，俾斯麦曾评论说：“如果我