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城市边缘区环境保护中存在的问题及对策导师：22学生：222222年10月8日-1-城市边缘区环境保护中存在的问题及对策摘要:随着我国城市化进程的不断加快,城市边缘区环境污染和资源破坏问题日益突出。必须加强城市边缘区环境保护的立法,切实做好城市边缘区的环境规划工作,实现城市与农村、环境保护与社会经济的协调发展。关键词:城市边缘区;环境问题;环境立法;环境规划Abstract:Withtheaccelerationofurbanization,theproblemsrelevanttoresourceenvironmentalpollutionhavebecomemoreandmoreserious.Tocoordinatethedevelopmentbetweenenvironmentalprotection,societyandeconomy,itisvitaltostrengthenthecorrespondinglegislationforenvironmentalprotectionintheurbanfringeandruralareas.Keywords:urbanfringe;environmentalproblem;environmentlegislation;environmentalplanning城市边缘区作为城市发展中较活跃、变化迅速的地域实体，其功能及结构逐步发生了变化，改革开放以来,伴随着城市的发展,城市边缘区迅速崛起。不仅推动了城市化进程,而且对优化城市经济结构、缩小城乡差别、促进社会全面进步起到了积极作用。但是,由于城市边缘区普遍存在的传统的城乡二元管理体制、不可持续发展模式以及环境意识淡漠,导致城市边缘区环境问题日益突出。1城市边缘区的环境特征城市边缘区是指城市建成区的外围地带，从城市形态上看，该地带位于市区向郊区过渡的地带。由于其在土地所有制、土地利用形式、经济与人口构成、空间建设的模式与景观以及社会观念、管理体制上与城区存在着明显差异,使得“城”和“乡”的内涵和表象在这一地带混合,形成这个能融合多种特征的综合性过渡区域[1]。1.1空间形态结构上的过渡性城市边缘区的发展是城市和农村城市化合力作用的结果。其空间结构和内部有机构成与城区及农村地区有着继承关系或延续关系,兼有城市与农村两种形态的特点,是城乡空间结构和各种经济、社会要素的过渡地带[2]。1.2社会发展的动态性由于城市化进程的加快,城市边缘区总是处在动态发展之中。一方面,城市不断吞噬农村,城区面积不断扩张,城市边缘区逐渐演变成了郊区或城区;另一方面,构成城市边缘区的各种内部要素也在不断发展变化,城市因素、现代性因素不断增长。-2-1.3管理体制的二元性城市边缘区作为城市社区的组成部分,必须接受城市政府的领导,在城市社区管理体制下运行;其属于农村地区的部分,在土地、户籍管理等方面又不得不在农村社区管理体制下运行。这就造成了城乡结合部管理体制上的二元性。城市边缘区的过渡性、动态性、管理二元性特点,使得该区域的环境保护工作与其他地区比较起来更加复杂,难度也更大。当前,城市边缘区日益严重的环境问题正是这种情况的反映。2城市边缘区的环境问题2.1环境问题的表现2.1.1大气环境状况总体而言,我国的大气污染属“煤烟型”污染,全国城市空气中悬浮颗粒物普遍超标,污染源大部分来自城市边缘区。城市边缘区乡镇企业密集,能源以煤为主加之缺少净化设施,致使空气中烟尘、SO2的浓度严重超标,造成了大气污染[3]。以安徽省繁昌县狄港镇为例分析大气的污染状况，狄港镇产业主要以建材、水泥为主，且水泥产量以成为狄港镇经济发展的主要推动力，带动着城镇建设和居民生活的提高，但同时因为水泥生产产生的大量粉尘，也严重影响了居民的身体健康和城镇的大气环境。狄港镇大气污染主要为水泥厂的窑尾烟囱、矿山开采、各种生产、生活锅炉及机动车辆的尾气及二次扬尘。主要的污染物质为粉尘、SO2和NOx。据芜湖市环保所1994年对狄港镇主要污染源的调查、统计资料估算，获狄港镇中心区大气主要污染物年排放量，见下表。污染物粉（烟）尘SO2NOx排放量（t/a）7536417未测尽管狄港镇政府加强了市政建设，强化了城镇管理，减少了灰尘污染，但由于未能解决污染源的问题，使得整个狄港镇区灰尘蔽日，当地人形象的称为“晴天是灰洲”，严重影响了居民的身体健康和城镇形象。1997年对镇区中小学生体检表明，其肺部检查不合格率达到80%，由此看出粉尘污染已严重影响了青少年的发育成长和身体健康，大气污染已到了急需治理的时候[4]。2.1.2水环境状况近年来,我国每年排放的废水总量约为365亿立方米,其中70%为工业废水。在废水处理上,城区优于郊区,郊区乡镇废水处理率不到27%,污水排放达标率仅为36.8%,致使50%的城镇地下水受到污染,78%的城镇河段不宜用作饮用水源,工业发达的城镇水污染更加严重[5]。水环境污染不但有来自小城镇本身工业废水和生活污水的污染，而且也有来自外来城镇污水和工业废水的污染，即整个-3-大区域的污染，有些小城镇外来污染远大于自身污染，这对治理工作带来很大困难，同时也提醒人们治理水环境污染不能仅限于某一小区域，而需对大区域及整个流域进行综合治理。2.1.3土壤环境状况随着城市化进程的加快,城区面积不断扩大,城市边缘区耕地锐减,土质恶化，水土流失严重。我国现有人均耕地为1.2亩，为世界人均的1/4。1981-1985年，全国耕地减少3689万亩，相当于54个中等县的耕地面积。同时，环境污染的日益严重，引起土质恶化，耕地质量下降[4]。据研究,在天津市郊区受污染的农业土壤中,Cu、Zn的有效态占含量为5%～31%,Pb为3%～30%,Cd则高达22%～98%。宁波市郊表层土壤中酚的浓度为我国正常土壤环境中酚浓度的373倍。2.1.4固体废弃物处理现状大多城市边缘区村镇没有垃圾处理场地，垃圾无处倾倒，城镇的生活垃圾基本未作处理，大都集中堆放，镇区垃圾箱及垃圾清运设备陈旧落后，无法满足垃圾处理要求。如新登镇没有垃圾中转站，呈自由堆放状况，城环卫所有一辆3吨吸粪车，一辆5吨洒水车，远不能满足垃圾清运要求。旧区街道原设有垃圾箱已大部分破损不全，而新建的街道尚未设置垃圾箱，在居民区内部地段未设置公厕。加之不良生活习惯问题，严重影响环境卫生。2.2造成环境污染的因素分析2.2.1污染源由城市中心区域向城乡结合部转移建国后很长一段时间,我国将城市作为工业基地,在城区建造了大量的工厂、企业。这些企业大多是污染严重的国有大中型企业。随着城市的不断发展,人们开始意识到合理规划城市布局的重要性,城市中心区域的功能定位逐渐由过去的以工业为中心向以商业、服务业为中心的转移。这种定位的转变要求城市主动地调整工业布局和产业结构,大力发展高新的无污染产业。在这种趋势下,大批的老企业尤其是工业企业不得不向城市周边地区迁移。这样,就自然而然地将本属城区的污染源转向了城市边缘区。2.2.2乡镇企业异军突起小城镇建设步伐加快经济体制改革给我国乡镇企业的发展提供了机遇,乡镇企业的发展是农村城镇化水平提高的一个标志。同时乡镇企业也带来了严重的环境问题，成为城市边缘区污染的主要源泉。见下表。一个企业污染一条河，破坏一座山的现象屡见不鲜[4]。项目1984年1989年1995年有污染的企业（万个）18.1657.15121.60-4-占小城镇企业总数的份额（%）11.003.105.50占小城镇工业企业的份额（%）20.207.8016.90污染企业工业总产值（亿元）1004.0019260.00占小城镇工业总产值份额（%）35.5037.60毋庸置疑,乡镇企业的发展在促进农村经济发展、改善农民生活、吸纳农村剩余劳动力以及减轻城市就业压力、避免城市过于臃肿等方面起到了积极作用。但是,由于我国乡镇企业布局分散,普遍存在着“乡办企业办在乡,村办企业办在村,户办企业办在家”、“村村点火、户户冒烟”的现象,使得环境管理大为不便,污染治理十分困难。加之乡镇企业一般规模较小,技术水平相对落后,设备陈旧,人员素质较低,企业短期行为严重等问题,乡镇企业对环境造成的污染问题难以避免[6]。2.2.3法制不健全针对乡镇企业的环境保护法律、法规不健全。环境保护部门执法不严。环境保护部门虽努力执法，但机构、人员、经费不足。有关部门不严格执行国家产业政策。地方政府干预环境保护执法（保护地方利益）。有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生，无形中助长了环境损害者的污染行为。2.2.4可持续发展意识淡薄总体而言,我国公民的环境意识水平不高。长期形成的重经济,轻环保,重建设,轻规划,重投资,轻管理,以牺牲环境为代价换取一时经济发展的局面一时还难以改变。3加强城市边缘区的环境保护3.1完善环保立法近年来,我国虽制定并颁布了不少有关环境保护的法律法规,但尚缺一部专门用于城市边缘区环境保护的法律。我们一方面需要根据我国国情和城市边缘区的特点,对已有的环境保护法律法规作必要的修改补充,明确城市边缘区范围,突出其环境保护的法律地位;另一方面需要尽快制定专门用于城市边缘区环境保护的法律。地方各级政府也可根据本地实际和环保需要,制定相应的适应本地环境特点、可操作性强的地方性环保法律或规章,以完善城市边缘区环境保护的法规体系。3.2加强环境监督管理3.2.1健全环境保护监督管理体制我国现行的环境保护监督管理体制是统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合的体制。但是,由于城市边缘区地域位置的特殊性,这种管理体制还称-5-不上尽善尽美。一是城乡二元管理体制不利于环境保护工作的开展。城市边缘区既受城市管辖,又受乡(镇)、村制约,是典型的双重管理体制。这边监管严那边管理松;一边抓城市环境治理,一边强调发展经济,极易发生矛盾,造成不利局面;二是城市边缘区的动态性特征决定了监管主体的难以确定性。城市边缘区的某一部分既可能归城市管理又可能归农村管理如果管理机构之间缺乏协调配合或互相推诿扯皮,就会产生管理上的漏洞,形成监管真空。因此,必须实现管理体制的一元化,改变城乡共管的局面,确立城市管理体制,设置统一的管理机构。3.2.2加大环保执法力度造成城市边缘区环境污染日益严重的一个重要原因是环保执法力度不够。行政干预、地方保护主义现象时有发生。因此,要强化地方各级政府的环保职能,实行领导干部追究制,将环境目标责任制纳入地方官员政绩考核的内容。要加大环保执法力度,运用《刑法》打击破坏环境的违法犯罪行为,对违反环保法律法规且造成严重后果的单位和个人依法予以惩处。坚决扭转有法不依、执法不严、违法不究的局面。同时,要加强环境监测和日常检查工作,发现问题及时处理,将环境污染问题消灭在萌芽状态。3.3搞好环境规划目前,我国大部分城市边缘区工业发展欠规划，更无环境规划[3]。各级政府要有可持续发展战略,本着发展经济、城市建设、环境保护统筹规划,同步实施的方针,坚持自然资源开发利用与生态保护并举,高起点、高标准地编制好城市边缘区的环境规划,并将其纳入城市总体规划,实现城乡环境保护一体化。3.4积极开展环境综合整治城市边缘区环境问题复杂多变,必须综合治理要从上层建筑与经济基础不相适应的思想根源入手从影响和制约城乡结合部环境的源头抓起,彻底加以整治[3]。各级政府应当按照国务院《关于进一步加强环境保护工作的决定》和《关于进一步加强城市环境综合整治工作的若干意见》的要求,开展以基础设施建设、饮用水及水源地保护、生活污水及垃圾处理为主要内容的环境综合整治。明确城市边缘区环境综合整治的责任,健全城市边缘区环境管理机制,完善环境综合整治规划,结合城市功能分布和结构调整进一步防治工业污染。3.5鼓励公众参与环境保护与管理环境质量的好坏,直接关系到工农业生产的发展和城乡人民的身心健康。因此,只有依靠群众,发动群众和组织群众,才能搞好环保工作。一是要确立环境信息公开制度。公众参与环境保护的前提是知情,信息公开是公众参与的起码条件;二是建立公众参与环保的机制。要公众参与环境管理,就应当采取实际措施激发公众参与的积极性、主动性。因此