水电工程土地实物指标调查与土地勘界和林地可行性报告的对比分析

水电工程土地实物指标调查与土地勘界和林地可行性报告的对比分析姜正良李重庆（中国电建集团北京勘测设计研究院有限公司北京100024）摘要：在梳理国家和行业部门有关建设用地报批和土地调查的政策规定和技术标准的基础上，从工作目的、程序、方法、范围、内容、成果、阶段、有效期、资质要求等方面，对比了水电工程土地实物指标调查与土地勘测定界和林地可行性报告编制工作的区别，分析了三者数据存在差异的主要原因，并提出了有关建议。关键词：水电工程；实物指标调查；土地勘测定界；林地可行性报告；区别国务院《大中型水利水电工程建设征地移民安置条例》规定，经各方签字认可的建设征地实物指标调查结果是上报省级人民政府审批的移民安置规划大纲编制的主要依据；国土资源部《建设用地审查报批管理办法》规定，建设项目使用土地应由建设单位提交勘测定界图及勘测定界技术报告书；国家林业局《建设项目使用林地审核审批管理办法》规定，建设项目占用林地，用地单位应当提供建设项目使用林地可行性报告等材料。在实际工作中，实物指标调查成果中的土地数据与土地勘界和林地可行性报告的有关数据存在差异。本文在梳理国家和行业部门有关建设用地报批和土地调查的政策规定和技术标准的基础上，从工作目的、程序、方法、范围、内容、成果、阶段、有效期、资质要求等方面，对比了水电工程土地实物指标调查与土地勘测定界和林地可行性报告编制工作的区别，分析了三者数据存在差异的主要原因，并提出了相互衔接、缩小差异的有关建议。1国家和行业部门有关建设用地报批和土地调查的规定1.1国家有关法规的规定①土地管理法。1986年公布、2004年第二次修正的《土地管理法》规定：土地分为农用地、建设用地和未利用地；国家建立土地调查制度、土地统计制度，实行占用耕地补偿制度；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。②森林法。1984年公布2009年第二次修正的森林法，将森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林等5类；同时规定：各项建设工程应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位缴纳森林植被恢复费。③森林法实施条例。2000年发布、2011年修订的《森林法实施条例》规定：森林包括乔木林和竹林；林木包括树木和竹子；林地包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。④土地调查条例。2008年国务院令第518号发布的《土地调查条例》规定：国家每10年进行一次全国土地调查，每年进行土地变更调查；土地调查采用《土地利用现状分类》国家标准，土地调查人员应当接受业务培训，经考核合格领取全国统一的土地调查员工作证；国家通过土地调查，建立互联共享的土地调查数据库，并做好维护、更新工作；土地调查成果是编制国民经济和社会发展规划以及从事国土资源规划、管理、保护和利用的重要依据。⑤大中型水利水电工程建设征地移民安置条例。2006年国务院令第471号令发布的移民条例规定：已经成立项目法人的大中型水利水电工程，由项目法人编制移民安置规划大纲，按照审批权限报省级人民政府或者国务院移民管理机构审批。移民安置规划大纲应当根据工程占地和淹没区实物调查结果以及移民区、移民安置区经济社会情况和资源环境承载能力编制。工程占地和淹没区实物调查，由项目主管部门或者项目法人会同工程占地和淹没区所在地的地方人民政府实施；实物调查应当全面准确，调查结果经调查者和被调查者签字认可并公示后，由有关地方人民政府签署意见。实物调查工作开始前，工程占地和淹没区所在地的省级人民政府应当发布通告，禁止在工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口，并对实物调查工作作出安排。1.2国土和林业部门关于建设用地报批的规定《建设用地审查报批管理办法》（国土资源部令2010年第49号）规定：城市建设用地范围外单独选址的建设项目使用土地的，建设单位应当提出用地申请，县级土地行政主管部门在收到申请之日起30日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。建设项目用地呈报说明书应附具由建设单位提交的、有资格的单位出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书等材料。《建设项目使用林地审核审批管理办法》（2015年国家林业局令第35号）规定：建设项目占用林地，经林业主管部门审核同意后，建设单位和个人应当办理建设用地审批手续。占用林地和临时占用林地的用地单位或者个人提出使用林地申请，应当填写《使用林地申请表》，同时提供可行性研究报告批复等建设项目有关批准文件、具有相应资质的单位作出的建设项目使用林地可行性报告或者林地现状调查表等材料。1.3电力、国土、林业部门有关的专门技术标准国家发展改革委发布的《水电工程建设征地实物指标调查规范》（DL/T5377－2007），将土地调查分为农村土地调查和城市集镇用地调查，并对调查方法、土地分类、计量标准和单位、各阶段的调查要求、调查成果等进行了规定。国土资源部发布的《土地勘测定界规程》（TD/T1008—2007），对勘测定界的一般工作程序、实地调绘、平面控制测量、界址点的放样及界标的埋设、界址点测量、面积计算和汇总、勘测定界图、成果资料的检查与验收等进行了规定。国家林业局发布的《建设项目使用林地可行性报告编制规范》（LY/T2492—2015），对报告编制的总则、资料准备、位置范围确认、现状调查、使用林地可行性分析、森林植被恢复费测算、成果编制与要求等进行了规定。1.4其他有关的部门规章和技术标准土地调查条例实施办法（2009年国土资源部令第45号）；建设项目用地预审管理办法（2008年国土资源部令第42号）；建设项目使用林地审核审批管理规范（林资发〔2015〕122号）；土地利用现状分类标准（GB/T21010-2007）；第二次全国土地调查技术规程（TD/T1014-2007）；地籍调查规程（TD/T1001—2012）；土地利用数据库标准（TD/T1016-2007）第二次全国土地调查数据库更新技术规范（试行）（2009年）；森林资源规划设计调查技术规程（GB/T26424-2010）；林地分类（LY/T1812-2009）；林地保护利用规划林地落界技术规程（LY/T1954-2011）；国家森林资源连续清查技术规定（国家林业局，2014年）；全国林地年度变更调查技术方案（国家林业局，2015年）；国家级公益林区划界定办法（林资发[2009]214号）；城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）；农村土地承包经营权调查规程（NY/T2537—2014）。2土地实物指标调查与土地勘界和林地可行性报告编制的区别2.1工作目的区别水电工程土地实物指标调查：全面调查建设征地处理范围内的土地类型、面积、权属和分布等，经有关各方确认后，为计算生产安置人口、拟定移民安置规划目标和标准、编制移民安置方案、计算土地补偿补助费用、耕地占用税、耕地开垦费、森林植被恢复费等提供基础数据，同时也是移民建档建卡、签订补偿协议、补偿费用兑现、移民综合设代、综合监理和独立评估的基本依据。土地勘测定界：根据土地征收、征用、划拨、出让、农用地转让等工作的需要，实地界定土地使用范围、测定界桩位置、调绘土地利用现状，计算用地面积，为国土资源行政主管部门用地审批和地籍管理等提供科学、准确的基础资料；为缴纳耕地占用税和耕地开垦费提供依据。使用林地可行性报告：为各级林业主管部门审核审批和监督管理建设项目使用林地提供依据；为缴纳森林植被恢复费和退耕还林补助提供资料。2.2工作程序的区别大中型水电工程可研阶段实物指标调查的主要程序为：①项目业主组织主体设计单位编制调查细则报省级移民主管部门审核；②项目法人提出调查申请，省级人民政府发布“停建通告”；③主体设计单位测设1:2000地类地形图和临时界桩；④有关各方组成联合调查组进行现场调查；⑤调查成果公示、有关各方签字确认、县人民政府以文件形式对调查成果签署意见；⑥主体设计单位编制调查报告、调查数据和报告作为移民规划大纲的附件报省级人民政府批准。土地勘测定界的一般工作程序为：接受委托，查阅有关文件，搜集图件及勘测资料，现场踏勘、制定技术方案，实地调绘，勘测定界，提交勘测定界成果资料，成果资料检查验收。使用林地可行性报告的编制程序包括：资料准备、范围确认、现状调查、使用林地可行性分析、森林植被恢复费测算、成果编制等。2.3调查范围的区别实物指标调查：其范围包括水库淹没区、枢纽工程建设区、滑坡塌岸浸没等影响区，既包括土地征收、征用范围，也包括影响处理范围。土地勘测定界：其范围为需要办理土地征收或征用、农用地转用手续的建设用地范围。林地可行性报告：根据建设单位提供的使用土地范围红线确定使用林地范围。2.4土地分类的区别实物指标调查的土地分类主要执行《土地利用现状分类标准》，对于林地，根据《森林资源规划设计调查技术规程》，按林种的性质进一步归为生态公益林地和商品林地2大类共5个林种，对于城乡建设用地，必要时根据《城市用地分类与规划建设用地标准》进一步细分。土地勘测定界的土地分类执行《土地利用现状分类标准》。使用林地可行性报告的林地分类执行《森林资源规划设计调查技术规程》、《林地保护利用规划林地落界技术规程》。2.5工作方法的区别（1）实物指标调查土地类别以“停建通告”下达时间和调查时的实际现状地类为准，违反“停建通告”造成地类变化的不予认定。调查时，首先由主体设计单位会同县国土、林业等有关部门、业主单位，在乡、村、组干部、移民代表的配合下，持主体设计单位测绘的1:2000地类地形图，实地核对标绘乡、村、组的界线，逐个图斑核实地类，如发现地类地形图中地类、图斑形状明显与实际不符或出现漏测时，由测量人员现场修正，然后根据现场复核资料对地类地形图进行清绘，分图斑量算各类土地面积，并逐级汇总统计，经各方认可后，再由主体设计单位会同县国土和林业等有关部门，在涉及的乡、村、组干部以及农户参与下，以1:2000地类地形图上的图斑面积为控制，将土地逐地块现场分解到最小集体经济组织和权属人。其中有承包证、林权证等权属证明的耕园地、林地，落实到承包户。林地、园地、经济林的确定以该地块范围内主要植株品种和经营目的为依据。林木蓄积量、龄组等林地属性因子采用林业部门的数据。（2）土地勘测定界①权属界线的调绘：查阅用地范围内的土地利用现状调查及土地登记的有关资料，并将权属界线、行政界线转绘到工作底图上；其它土地权属界线的确认在当地国土管理部门的组织下，由权属单位有关人员按《土地利用现状调查技术规程》、《城镇地籍调查规程》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》要求共同到现场指界，并将权属界线测绘到工作底图上。②土地利用类型及土地利用类型界线的调绘：依据全国统一的土地分类，利用地籍图、土地利用现状图或地形图上的有关土地利用类型界线，通过现场调查及实地判读，将用地范围内及其附近的各土地利用类型界线测绘或转绘在工作底图上，并标注三级土地利用类型编号。同时对土地利用现状调查的土地利用类型进行核实，与实地不一致的，按变更地籍调查的有关规定处理。③基本农田界线的调绘：在当地国土部门查阅用地范围区域的土地利用总体规划资料、基本农田保护区规划资料。将用地范围内及其附近的基本农田界线测绘或转绘在工作底图上，图上确定项目用地占用基本农田的范围，并实地核定。④农用地转用范围线的调绘：如果项目用地占用土地利用总体规划经批准确定的农用地转用范围的农地，应将用地范围内及其附近的已批准的农用地转用界线绘制在工作底图上。（3）使用林地可行性报告①使用林地地块的主要属性因子（地类、林地权属、林地保护等级、森林类别、使用林地类型、林种、起源等），原则上直接依据林地“一张图”确定，使其与林地“一张图”属性保持一致。出现林地“一张图”中主要属性因子与现地不一致情况时，应当在不改变林地“一张图”小班界线的前提下，实地调查林