中华人民共和国特种设备安全法解读

—1—《中华人民共和国特种设备安全法》解读《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称《特安法》）于2013年6月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过，国家主席习近平签署第四号主席令予以公布，自2014年1月1日起施行。一、特种设备基本情况特种设备是现代生产生活的重要基础装备。特种设备数量与经济社会发展水平息息相关，在一定程度上，特种设备的拥有量反映了一个国家、一个地区的经济发展状况。2012年，全国特种设备总量为821.67万台，另有气瓶13880.84万只，压力管道85.13万公里。江苏、广东、浙江、山东、上海五省市的特种设备数量位列前5位，分别为115.5万、100.9万、80万、57.1万、46.5万，占全国特种设备总量的48.7％.福建省特种设备数量为26.8万台，另有626万只气瓶和5546多公里压力管道。我国的电梯保有量、年产量、年增长量均列世界第一位，上海、北京电梯数量超过纽约、东京，已经是全世界拥有电梯最多的两个城市。我省特种设备数量在全国的排位与我省GDP的排位基本相当，特种设备与现代化、工业化密切相关，从2003年《特种设备安全监察条例》施行十年来，我省特种设备从10万多台增至—2—28多万台，平均增速18%。全国从事特种设备安全监察的人员约1.2万人，人均监管设备688台，我省已高达1：2000台，个别县区高达上万台。二、监管工作目前存在的主要问题1、人手不够，能力不济。从全国去年底的数据看，全国设备总量为821.67万台，安全监察人员11936人，人均监管设备688台；而我省人均监管设备目前已达2000台，有的县区达到1万多台，十年来，我省监察干部几乎没有增加。同时，由于近年来问责中“乱扣帽子”的现象时有发生，基层许多同志不愿干、不敢干，队伍不稳定，新手管安全，青黄不接，能力不济。这双重因素叠加，造成了全省特安工作水平下滑。2、机制不善，执行困难。现行体制机制存在不够科学有效。最具实操层面的是安全技术规范，但是多达140多件的安全技术规范恰恰反映出顶层与基层脱节的问题，规范间矛盾，要求不统一，各唱各的调，各走各的道；就某项规范而言，又存在着责任揽的太多，对系统内部要求过细、过死，实际操作没有弹性空间，造成监察与检验“互掐”，责任主体却“袖手旁观”。顶层设计不够科学有效，是造成目前工作困难的主要原因。另外，目前国家局对安全技术规范的制修订、发布、宣贯等工作已形成利益链条，造成安全技术规范贯彻效率低下，落实不够及时等问题。质检总局特设局已经意识到顶—3—层设计存在的问题，目前正组织对《特种设备目录》和行政许可进行“瘦身”，也将对140多件安全技术规范进行合并调整。但从以往的经验和全国地区差别大的实际看，期望值不能太高。有的监管机制十年都出不了（如压力管道监管问题），安全技术规范制修订少则也得几年时间。由于顶层设计不接地气，不留空间，造成基层执行操作困难重重，精力内耗。特种设备应用广泛，由质监部门代表政府对特种设备的安全监管，与其在政府序列中的地位不相适应，勉为其难，争取政府关心重视、协调相关部门支持配合，知易行难，缺乏政府领导下多部门齐抓共管的协调、执行机制，在以往工作协调中，有的部门事前不配合或者协调后又各行其是的现象时有发生；最近基层还反映一个现象，有关部门开展联合执法检查，也常向质监部门“派工”，造成人员安排“捉襟见肘”。3、条件有限，氛围不好。开展特种设备安全监察要到企业、到现场，但是基层局的工作条件比较有限，车辆不够，有的县局就一部车轮着用，现场监察工作难以到位，监察经费没有用于监察工作；动态监管平台虽然起步较早，但由于监察检验“两张皮”，持续改进跟不上，数据不准确不及时，没有发挥出平台的应有作用。目前，安全生产监管领域存在行政问责简单化、扩大化的倾向，比如，特种设备发生事故，如果不追究监管部门责任，似乎问责机关存在失职行为，无法向社会交付，这是矫枉过正，不实事求是、对监管干部—4—不负责任的做法，但已成为潜规则；媒体舆论也存在着“但凡有事故，总要追问监管责任”的惯性思维。三、《特安法》的立法过程包括酝酿、准备、起草、立项审议、通过颁布5个阶段。1.酝酿阶段(从2001年至2006年)2.准备阶段（从2006年至2009年）3.起草阶段(2009年至2011年)4.立项审议阶段(2011年至2013年)5.通过颁布阶段(2013年)全国人大常委会二审时，张德江委员长认为该法能细则细，能量化则量化，增加操作性，不需要国务院再出台行政法规贯彻落实，因而在二审后，将条例中成熟的条款转为法律条文，条目从70多条增至101条。2013年6月29日下午，十二届全国人大第三次会议闭幕会，对特种设备安全法进行表决。参加会议166人，以1人反对、4人弃权，通过(其中一人没有按表决器)。国家主席习近平当天以主席令第4号公布，中华人民共和国第一部特种设备安全法诞生。四、《特安法》有关问题解读1、关于适用范围第二条，特种设备生产（包括设计、制造、安装、改造、修—5—理）、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理，适用本法。行为主体：生产者、经营者、使用者、检验、检测者、监管者。本法所称的特种设备，八大类+法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。实行目录管理。第一百条第一款所列的为不适用本法的范围；第二款所列的特种设备要依本法和其他有关法律的规定实施。注意：压力管道设计、安装、使用及其安全监督管理，也应适用本法。2、关于工作原则增加了：节能环保。为特种设备安全与节能监管有机结合留下种子。3、关于分类的、全过程的安全监督管理。第四条国家对特种设备的生产、经营、使用，实施分类的、全过程的安全监督管理。分类监管是基于特种设备安全风险全过程分析的基础上，对各类特种设备的生产、经营、使用，实施不同的监管策略。如，根据设备的特点、根据企业的情况、地区的发展状况，分别采取针对性的监督措施。分类监管体现了科学监管的原则。除了针对—6—不同的性能以外，也是考虑解决人机矛盾而设置的一种监管模式。如何使有限的行政力量抓好最关键的环节，确立重点监管的特种设备，是确立分类监管的原则，就是要重点监管人口密集、公众聚集较多的场所，如车站、商场、学校等的特种设备，进行必要的检查、检验、检测，确保安全。全过程监管：对设备全生命周期的监管，从设计、制造、经营、安装、使用、检验、修理改造到报废的全过程，形成完整监管链条。注意，全过程监管，应当是按照确定的职责，对涉及特种设备安全的各个环节实施安全监察。不能简单理解为全过程负责任。各环节都有其责任主体，该谁负责就谁负责。就特种设备而言，分析事故的原因，责任往往是多方面的，属于哪个环节的问题，就追究哪个环节的责任主体。如果涉及监察工作未到位，该做的工作没做，当然要负监管责任，但不能负无限责任。建议释义里要讲明白全过程监管，防止全过程负责！人民日报评论员文章4、关于安全技术规范(第八条)明确了安全技术规范的地位和制定部门。目前，已经有多部法律用“技术规范”这个词，其中《农业机械化促进法》表述的最完整。“对农业机械产品涉及人身安全、—7—农产品质量安全和环境保护的技术要求，应当按照有关法律、行政法规的规定制定强制执行的技术规范。”加强安全技术规范的建设是一项重要任务。国家局已下决心，对现有的140多件安全技术规范进行清理，整合成20多件。5、关于行业组织的作用(第九条)加强行业自律、推进诚信建设、提高安全管理水平。这为发挥特种设备行业在安全工作中的作用奠定了法律基础。可以根据政府转变，支持行业协会在法定的职责范围内开展行业管理工作。6、关于宣传教育、普及知识、增强安全意识(第十一条)这是二审加的，明确这是监督管理部门的职责。因而加强特种设备安全文化建设，是监管部门常态化的工作。7、关于安全责任主体（第十三条）8、关于人员资格（第十四条）安全管理人员包括安全质量管理人员和安全使用管理人员，检测人员目前主要是无损检测人员，作业人员可以进一步细分。要求取得资格，没有明确具体的实施机构。这为进一步改革许可方式留有余地。—8—9、关于自行检测和维护保养与申报检验(第十五条)规定了企业责任和法定检验强制性要求。强制检验的表述为：国家规定实行检验。10、关于新材料、新技术、新工艺的应用(第十六条)采用单位申报、监督管理部门委托、咨询和专业机构评审、监督管理部门批准。及时纳入安全技术规范。11、关于特种设备保险（第十七条）仍然是鼓励性质的，遗憾！12、关于单位资格许可(第十八条)本法明确生产许可、机构核准由监督管理部门实施，但是没有规定那一级部门。本条将生产的所有环节作为一条综合提出，也没有规定生产许可的内容、方式，这可以根据分类监管原则，依据规章、安全技术规范实施。为行政许可改革留有余地。但是，移动式压力容器和气瓶充装单位资格许可，本法明确由监督管理部门实施。充装行为归到使用环节。13、关于生产单位责任(第十九条)符合安全技术规范及相关标准要求，安全性能负责，不得生—9—产不符合规定要求的特种设备。14、关于设计文件鉴定和型式试验(第二十条)明确具体的范围和实施机构。本法没有明确设计单位资格许可。15、关于出厂文件(第二十一条)本法对出厂资料和文件的表述比条例完善，其中将条例的使用维修说明改为使用维护保养说明，包括使用和维护说明两方面。16、关于电梯制造单位对安装、改造、修理的责任(第二十二条)本法将条例十七条、第二款和第十九条综合在一起表述，提出电梯制造单位负责安装、改造、修理的后的安全性能。目前，这种方式对其他特种设备不适用。17、关于监督检验（第二十五条）当接到取消起重机械制造监检的意见后，法工委非常重视，也十分慎重，用一个“等”字，进行表述，有一个等内与等外的歧义，可以取消也可以不取消，但如果理解为等外，那么其它的五类特种设备也可能实行制造监检。因此，国家局的意见很明确，—10—起重机械制造监检取消。18、关于召回（第二十六条）这是一个新的规定，目的是强化生产单位的责任。召回不等于退货，可以采取修理、更换，包括部件等。有关制度安排，国家局尚未研究。19、关于经营（第三节）这是一项新的规定，使特种设备安全监督管理的环节链条完整。经营包括销售、出租、进口。销售(第二十七条)，明确销售产品的合格要求和建立检查验收和销售记录的义务，应当包括二手设备。出租(第二十八条、第二十九条)，出租有临时出租、长期出租，还有临时带人出租等。本条要求出租的设备必须符合规定。出租期间的安全责任(第二十九条)，出租期间的安全管理(包括使用登记、定期检验等)和维护保养义务由出租人，法律、合约另有规定除外。合同法对合同有明确要求，建筑行业也有租赁合同(包括起重机械)的规定。进口设备要求(第三十条)，包括符合安全技术规范、检验合格、取得许可。并且还规定了其中一些资料应当采用中文(也可以中外文对照)。当然也要符合进出口商品检验的法律、法规要求。进口告知(第三十一条)，具体时间规定可以在规章或者安全—11—技术规范中规定。告知地可以是销售代理商所在地或者设备使用地。经营环节监管，是全新的任务。由于经营单位不许可不报备，相关要求难以传达贯彻，落实难，监管难将的新的挑战。20、关于安全距离、防护措施和相关建筑物和附属设施要求(第三十七条)安全生产、消防、建设的有关法律、法规、规范等都有规定，需要采取一定的方式进行落实。21、关于共有设备的管理(见第三十八条)落实责任人是关键，其中包括委托人、共有人或者实际管理人。22、关于检验标志(第四十条)本条第二款要求将定期检验标志置于设备显著位置，方式不一，如气瓶、移动式压力容器、电梯。个人的意见：通过地方标准规范登记标志、检验标志等安全警示。23、关于维护保养单位(第四十五条)本法也和条例一样，没有单独电梯维修保养单位的概念，实际上是从事电梯维修保养的电梯制造、安装、改造、修理单位。—12—现时还有一些独立的维护保养单位，应当有一定的措施加以解决，是否允许如取得修理资格。24、关于改造、修理变更使用登记(第四十七条)要求使用登记数据发送变化，需要变更登记表和使用登记证的才办理变更手