村民自治背景下的“两委”分工问题分析

1村民自治背景下的“两委”分工问题分析刘明兴1孙昕2徐志刚3陶然3（1北京大学中国教育财政科学研究所；2美国西北大学政治系；3中国科学院地理科学与资源研究所农业政策研究中心）内容提要：利用一个具有全国代表性的抽样调查数据，本文对目前中国农村党支部选举和“两委”分工状况进行了描述分析，并定量研究了“压力型体制”下影响村“两委”之间权力分配的主要因素。研究表明，目前中国农村村庄的权力分配格局实际上是乡镇政府、普通村民以及村“两委”等各方力量相互作用的结果。乡镇党委、政府对村干部的工作压力越高，权力越倾向于向村党支部集中；村民的集体上访越多，村“两委”之间的权力就越平衡。本研究旨在揭示“压力型体制”下村“两委”之间权力分配问题的主要制度动因、面临的结构性矛盾以及下一步的改革方向。关键词：村党支部村委会选举压力型体制集体上访一、引言村委会选举对于中国农村社会的重要意义，不仅是让广大村民见证了中国基层民主化进程的开端，更重要的是它改变了村庄的权力格局，使普通村民获得了在村庄治理和公共事务中表达意愿的机会。但是，《村民委员会组织法》（以下简称《组织法》）并没有对村委会在实施选举后的权责利分配做出明确的规定，因此，即便是公正、民主的选举也不一定能够保证村民获得具有实际意义的自治。在村庄内部，基层党支部与村民委员会并存，形成了二者共同管理公共事务的“二元权力结构”。①在这种情况下，村务管理上谁的权力和地位更具有合法性，村庄公共事务究竟由谁决策，都成为农村基层治理实践中难以回避的问题。由村“两委”矛盾导致的诸多村庄治理难题事实上也对农村社会生活、村民自治发展乃至中国的基层民主化进程都产生了重要影响。研究村民自治的学者很早就注意到了村委会选举实施以后，村“两委”之间凸现出来的矛盾、纷争及其对村庄权力分配的影响。例如，郎友兴等（2005）的研究表明，与县乃至乡镇官员相比较，村民选举直接挑战村党支部的权威，而村民选举出来的村主任会分享书记的权力，在有些村甚至会威胁党支部的核心地位。但是，长期以来作为村庄“一把手”的村支书自然不会轻易将权力移交出去，他们通常以《村民委员会组织法》中关于村党支部应该起到“领导核心作用”的规定为依据，阻止自己既得的权力和利益被村委会瓜分和接管；再加上《组织法》对于村“两委”各自职能缺乏严格的规定，因此，双方在村庄公共事务的决策中难免因立场不同而发生分歧甚至产生争斗。争斗的核心通常是村庄内部的财权和事权，即所谓的“印把子”、“账本子”和“笔杆子”（景跃进，2003）。郭正林（2002）通过对广东三个村庄的案例研究发现，选举已经引发了一系列的利益纷争和权力斗争，并将选后可能出现的村庄权力格局归纳为“党强村弱”、“党弱村强”、“党强村强”等多种类型。当然，还有一些学者倾向于认为，无论选举与否，实权仍然由掌握了企业经营权、村集体财务分配权的村党支部书记控制，村委会在村庄政治活动中没有最终发言权（Oi&Rozelle，2000；O’Brien&Li，2000）。虽然案例分析已经在一定程度上揭示了被调查村庄权力配置的现状，并详细描述了村庄内部的实际政治过程，但针对全国总体情况的研究尚非常缺乏。更重要的是，从理论上和经验上讲，对于除村干部家族势力及个人能力以外，造成不同村庄“两委”之间权力配置差异的深层原因还本研究得到了教育部社科基金规划项目“农村基础设施建设的长效机制”（项目编号：06JA790004）、国家自然科学基金“农村税费改革后的基层政府转型和乡村治理研究”（项目编号：70703032）和中国科学院“农业和农村发展的重大战略问题研究”（项目编号：KSCX2-YW-N-039）的资助。笔者感谢黄季焜教授、张林秀教授、ScottRozelle教授的帮助与指导。文责自负。①关于村庄“二元权力结构”的详细论述，见郭正林（2001）。2有待探究。具体而言，如果说在村民自治实施前，村党支部普遍是村庄首要的领导者，那为什么在实行村委会选举之后有些地方的村党支部依然能够维持旧的权力格局，而另外一些地方则转变为“两委”共治甚至由村委会掌握实际权力？哪些制度性因素会影响村庄内部的权力配置？更进一步的，在村庄权力结构的演化过程中，基层政府和普通村民又扮演了什么样的角色呢？郭正林（2003）指出，虽然“两委”分工问题直接来源于村民自治和村委会选举的实行，但这并非意味着村民选举削弱了村党支部的政治影响，而是农村基层党组织建设长期积累起来的问题在竞争性的村民选举过程中集中暴露出来了。相对于村民直接选举产生的村委会，由上级党委任命或占村庄总人口比例很小的党员选举产生的村党支部则面临着更多关于其权力合法性的质疑，而这种权力合法性问题能否在村民选举中解决，关键取决于执政党自身如何进行制度化调整（郭正林，2001）。因此，提高村党支部成员产生方式的民主性和代表性，被认为是解决当前“两委”矛盾问题的一个重要突破点。但一个现实的问题是，村级党内民主选举的发展现状如何？村党支部的权力合法性提高以后，村委会与村党支部之间的权力分配会受到怎样的影响？利用一个全国范围的抽样调查数据，并结合对一些代表性村庄个案的讨论，本文对村民自治背景下的村党支部选举和“两委”分工状况进行了系统的描述，并在此基础上对村庄权力配置的制度性影响因素进行剖析。理论分析表明，村“两委”之间的权力分配是上级党委政府、普通村民等多方力量共同作用的结果。而每一方力量都可以通过各自的途径试图实现其利益诉求，而相互之间的博弈结果则决定了村庄最终的权力归属。更进一步，本研究希望通过揭示基层政府、普通村民等利益相关群体在村庄决策中所采取的立场和行动策略及其对村庄权力结构的影响，来探讨在现有体制框架内解决“两委”矛盾问题所面临的挑战和可能的改革路径。下文安排如下：第二部分结合有关文献提出本文的基本分析框架，并由此推导出相应理论假说；第三部分对当前村党支部民主选举和“两委”分工的现状进行总体描述；第四部分通过实证分析探讨村庄“两委”分工的影响因素，并对先前的理论假说进行检验；最后部分是结论。二、分析框架和理论假说（一）“两委”分工问题产生的背景任何针对村庄权力配置的讨论都不能离开中国乡村所处的制度环境，尤其是中国的经济政治转型给农村社会带来的结构性变化。改革开放以前，人民公社制度使得所有的资源配置和农业生产的任务均由当时的生产队统筹安排并负责执行；而政治上则采用干部任命制来保证党对农村社会各个领域的控制。当时的村级组织隶属于整个国家行政体系的末梢，权力来自上级授权，对上级安排的各项任务需要绝对执行。村庄的权力配置表现为党领导下的“一元权力结构”(郭正林，2001)。而20世纪80年代以来，随着以家庭联产承包责任制为基础的农村经济改革的不断深入，村庄的组织形式和管理结构发生了明显的变化。作为人民公社的替代机构，新建立起来的乡镇政府虽然可以通过各种渠道保持对村庄的控制，但是这种控制较之于改革前明显减弱了许多。在村庄内部，村党支部和村委会则替代了原来的生产队的职能，担负起治理村庄、提供公共服务的职能，以及协助执行上级政府的各项政策性任务。在“两委”分工问题产生初期，村委会实际上是村党支部和乡政府的辅助性组织，实际资源和权力掌握在村党支部手里，因此，村“两委”都可以看作国家行政体系在村庄内部的延伸，在共同执行税收、计划生育以及粮食征购等上级规定的任务时，也很少会产生矛盾。1987年《村委会组织法（试行）》的颁布可以说是农村治理方式以及村庄权力结构发生变化的分水岭。组织法不仅在法律上规定了村委会自治组织的地位，并赋予其管理公共事务及集体资产的权力，村民“一人一票”直选也改变了村委会原有的授权方式。在选举制度的约束下，村委会在一定程度上偏离了原来“只对上级负责”的行为逻辑，转而会根据大多数村民的意愿进行公共事务的决策。相比较而言，村党支部的民主化进程较为迟缓，部分村庄仍然停留在由上级直接或者间接任命并机械执行政策性任务的模式上。总而言之，伴随着村庄经济制度和政治制度总体环境的变化，村委会和村党支部这两个村庄政治中最重要组织的权力来源和行为方式也发生了分3化，并逐渐形成了两个权力中心。由此可见，“两委”分工问题并非来源于村主任和村支书个人的矛盾，而是具有深刻的制度背景。因此，在讨论村庄权力配置的形成路径时，也有必要从相应的制度层面入手，来分析各种影响因素的作用机制。（二）村“两委”的权力分配：分析框架与假说村委会与村党支部之间的矛盾首先源于双方具有不同的权力来源。比较而言，村党支部对村庄的控制地位来自于上级授权，而村委会的权力则来自于全体村民。于是，两种不同逻辑的权力合法性在村庄这一载体上产生了冲突。村党支部倾向于认为，在国家行政体系的各级别中，党组织都是领导核心，因此，村委会也应该接受村党支部的领导。从村委会的角度来看，村党支部就其权力产生方式来看是不能够充分代表普通村民利益的，涉及到村民利益的各种公共事务以及村集体财产必须由全体村民选出来的村委会管理①。村“两委”对于各自权力合法性认识上的差异以及随后在村庄治理中引发的冲突，实际上反映了现阶段中国农村基层治理实践中一个深刻的结构性矛盾。目前，中国的基层政府都是在“压力型体制”下运作的②。作为整个行政管理体系最底层的乡镇政府，是以上各级组织所施加压力的承载者。具体而言，县及以上各级政府针对基层的政策性任务，最终都要依靠乡镇政府负责执行，同时，上级政府根据任务的完成情况对乡镇政府主要负责人进行绩效评估和行政考核。在乡镇政府承担的政策性任务之中，相当一部分工作（例如计划生育、税费上缴、纠纷调解、征地拆迁等）均需要村干部的紧密配合才能够完成。相比于村民选举产生的村委会，显然乡镇党委、政府的“嫡系部队”——村党支部更能够在政策性任务和村民利益相冲突的时候与上级政府保持一致。造成这种格局的原因是多方面的③，但最为直接的一点是，按照党的组织原则，乡镇党委有权力直接撤换村支书，但是，村主任的罢免却需要经过一定的法律程序。因此，乡镇政府通常会采用各种办法保证村党支部对于村庄的控制，并在村“两委”产生矛盾的时候更多地偏袒村党支部（景跃进，2004）。郭正林（2002）等在广东省中山市下属乡镇调查时发现，“一些镇领导对村支书请示工作热情接待，对村主任则冷冷清清；有个镇为维护村支书的权力，下发文件规定村里八个方面的事务都要有支部书记的签名才有效；还有个镇甚至下文规定党支部实行脱产工资制，村委会实行误工补贴制”。这些事实都表明，如果乡镇政府的工作任务非常需要村干部配合，那么，其对待村“两委”之间权力之争的态度就很难保持中立，而是倾向于让村支书掌握更大的权力。由此，“压力型体制”在不同地区所施加的压力大小，特别是完成上级政策性任务是否需要村干部的强力支持，在很大程度上会影响地方政府干预村庄“两委”分工的强度和方式。当然，乡镇党委和政府仅仅是影响村庄权力结构的一方面力量，与之相对应的另外一方，则是居住在村庄的普通村民。但是，作为村庄政治最重要的利益相关群体，村民能真正享有自治权力的一个前提条件就是，选举产生的村委会需要在一定程度上摆脱基层政府和村党支部的意志而获得独立运作的空间。这里并不是说基层政府的做法总是有悖于村民意愿，但在一些地方的确能①毛军吉等（2001）对湖南省500个村庄的调查统计表明，有65.5%的支部书记把“领导核心”理解为：对各项事务具有决定权，其中包括财产管理权和财务审批权；而近95%的村委主任则提出《组织法》关于“农村集体所有制的财产由村民委员会依法管理”的决定，村党支部无权干预。②所谓“压力型体制”，指的是一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解成的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标，该级政治组织（以党委和政府为核心）把这些任务和指标，层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成。然后根据完成的情况进行政治和经济的奖惩。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“一票否决制”（即一旦某项任务没达标，就视全年工作成绩为零，不得给予各种先进称号和奖励），所以，各种组织实际上是在