清华大学公共管理学院常务副院长薛澜解读总体应急预案

清华大学公共管理学院常务副院长薛澜解读总体应急预案中国网]:大家好，这里是中国访谈。随着近年来紧急突发公共事件像“非典”、“禽流感”、“海啸”等在国内外的频频发生，如何应对紧急突发公共事件已显得越来越重要和必要，国务院1月8日发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，对什么是突发公共事件，如何分类？怎么应对？都给出了明确界定，今天我们就请清华大学公共管理学院常务副院长薛澜先生为我们详细解读应急预案的形成过程和涉及的内容。[中国网]:薛院长您好！[薛澜]:您好！[中国网]:我们看到“矿难”、“禽流感”和前几天发生的“京广路塌陷”这些事件，是不是都属于突发公共事件？那么，专业的说法，突发公共事件是怎样界定的？[薛澜]:突发公共事件是指突然发生，有可能造成人员伤亡和重大财产损失的事件。突发公共事件的分类，从学术研究和应对的能力机制角度考虑，在我国大概把突发公共事件分为四类：第一类是自然灾害，类似地震、海啸、洪水等等。第二类一般是重大的生产事故，像“京广路塌陷”，就属于重大的交通事故，还有工厂的生产安全事故、煤矿的坍塌、爆炸等等。第三类也就是我们讲的公共卫生突发事件，像SARS、“禽流感”，都属于公共卫生领域的突发公共事件。第四类是涉及到重大社会安全的事件，比如恐怖袭击。[中国网]:1月8号国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》出台的背景和依据是什么？[薛澜]:说到出台的背景，可以追溯到2003年的SARS。大家知道，SARS对我国整体突发事件的应急体系影响非常大，在这之前，我国也积累了很多相关的经验，像应对98年洪水以及一些地震灾害，我们也积累了一些经验。但是，SARS也暴露出我们原来的那些经验在应对像SARS这样原因不明的事件时还有很多缺陷，包括怎样及时向公众沟通、公布相关情况，怎样更好地协调各方面的资源和能力去应对。所以，从某种意义上讲，SARS使我们看到了整个国家应急体系方面存在的一些问题。也正是从这些问题出发，从2003年下半年开始，国务院有关部门把这些事情作为非常重要的工作，组织相关专家和有关政府部门，动用了很多人力物力，对我国的应急管理体系作了进一步的完善。一般提到的是“一案三制”，“一案”是指我国国家的总体应急预案，这就相当于一个行动纲要，对我们整个的应急管理体系具有非常重要的指导意义。“三制”首先是涉及到法制，应急管理不管是政府还是各方面都要采取很多非常措施，要保证这些措施能够有效执行，需要有相关的法律依据，所以，相关法律在突发事件的处置上，也是在国务院有关部门的相关推动下开始了草拟，并进入到立法程序。第二“制”是“体制”，中国的应急管理体系，原来比较常见的就是事件发生之后成立一个指挥部，处理结束以后把指挥部解散，这种指挥部的体制有一定的好处，但是也有一些缺陷，SARS发生以后，国家开始寻找新的机制，比如北京市成立了突发事件处理办公室，开展相关的工作。第三“制”是“机制”，在突发事件来了以后，各个部门怎样更好地组织协调各方面的资源和能力，来更好地应对突发公共事件，像信息发布、资源的调动等等，都属于整体的机制体系。[中国网]:如果是发生交通事故或火灾，大家可能觉得这些是在我们身边发生的很平常的事情，这种事情可以启动紧急预案吗？[薛澜]:要根据事件的程度，刚才我讲，突发公共事件分为四类，像火灾，就属于我们讲的第二类公共安全事故，要根据这类事故的严重程度，如果是很简单的一个火灾，相关人员很快把火灭了，就没有必要作为重大事故。但如果这件事有可能造成更大的人员伤亡或隐患，就要对事故进行分级，我们现在分为四级，蓝色、黄色、橙色、红色，按照严重程度分为这四级，另外也涉及到应对的程度，像最低的蓝色，在县一级中可能就有能力去解决，再往上就可能要升级，到了红色，就可能需要在国务院展开国家级的应急预案。[中国网]:影响程度有多大，我们有一个明确的界定吗？[薛澜]:要根据不同的突发公共事件，因为突发公共事件涉及到方方面面，不管是海啸、地震还是台风，很难用一个简单的标准，与国家总体预案配套的还有专项预案、部门预案，各省市下一步也要进行相关预案，在这些预案中要进行更详细的规定，什么样的情况下启动什么样的紧急预案。[中国网]:我们知道对于灾难的发生，预防是非常重要的，怎样才能做到“防患于未然”呢？[薛澜]:突发预案可以分成事前、事中、事后三个周期，事前是指在突发事件发生之前可能有一些征兆，这时候我们怎样及时捕捉到这些征兆，启动我们的预警机制，尽快采取一些措施，把突发事件的苗头消灭在萌芽之中，这是最好的。如果没有及时捕捉到征兆，那就需要事后采取更有力的措施，如果做到有效预警呢？那就需要我们对风险征兆进行有效的捕捉，然后尽力消除风险因素，如果没有消除，那就需要在事后进行正确的应对。像北京市，就在前一段时间对重大安全隐患进行了检查，像护国寺有重大的火灾隐患，查了出来，这时候相关部门的领导就要采取一些有效的措施去消除这些隐患，包括煤矿生产安全的问题，需要检查通风系统、检查瓦斯报警系统等等，当这些系统有问题的时候，实际上就存在着重要的安全隐患，那就需要及时解决。像这样的工作，都是把风险因素及时找出来，然后消除。[中国网]:检查隐患的部门是预测预警系统中的一部分吗？[薛澜]:这些工作，实际上应该是所有政府、企业各方面都应该做的，例如消防工作，各个单位都有消防安全员，他们的职责就是要检查相关措施是否到位，相关的设施是否能有效使用。[中国网]:它不属于新建立的预测预警系统吗？[薛澜]:对，新建立的应急指挥中心一个是起到信息的上传下导的作用，事件发生了，向有关部门及时通报，采取有关措施。另外一个是协调，因为真正的突发公共事件发生的时候，应该是相关的政府部门采取一个预案，比如公共卫生事件，可能就是由卫生局去采取措施。应急指挥中心的工作还是在于协调，包括必要的时候去组织相关的力量或资源。还有一点，他们更重要的工作可以说是“功夫在事外”，在平时采取各种各样的措施，去检查、监督预案的制订、实施和执行，去建立沟通和资源协调的机制，来包括我们的应急管理体制能够及时应对。[中国网]:如果发生了I级或II级突发事件，在信息上报方面有什么要求呢？[薛澜]:总体预案对信息上报要求能够及时向有关部门、向国务院去上报，也规定得非常明确。而且，针对不同类型的突发事件，报到哪个层次，怎样报，都有相应的程序规定。[中国网]:刚才我们谈到了预测和预警，而预警中一个非常重要的问题就是灾难发生前的预测，而预测需要非常专业和技术含量非常高的监测系统，那么如何保证启动应急预案的准确性和及时性，采取哪些技术手段来应对和提升突发公共事件的应急能力？[薛澜]:你的这个问题是个非常重要的问题，中国现在社会发展的阶段也是一个矛盾凸显期，这就涉及到我们刚才讲到的各种不同类型的突发事件，也是一个多发期。在这种情况下，可以从几个方面谈一下应对我们面对的这种局面。首先，从政府层面，要重视相关的能力建设，现在我们从国家的应急管理体系，包括我们刚才讲的一案三制，包括总体预案的发布，这都充分显示出从政府的角度怎样把这项工作非常有力地推动下去。第二，实际上是动员整个社会的力量，再大的突发事件，往往是在最基层发生的，比如一个生产安全事故，也许是在一个特定的工作岗位上发生的，所以，预警能力的提高，最重要的是社会各个方面，不同的个人都有应急应对的能力和意识，能够及时捕捉到各种突发事件的先兆，这样才能有效解决。我想，整个社会应对风险的分析、应对能力是很重要的。第三是专业的应对能力，我们国家也做了很多这方面的工作，比如地震预测，异常气候的预报，这些其实都是专业能力的重要组成部分，国家在这方面也是投入了很多资金，相关的能力也得到大大提高，像我国的地震救济部门，国外的地震发生以后，他们也采取有效的措施去协助营救。所以我想，在这方面的很多技术问题也需要进一步研究，这次在中长期科技规划中就发现，事故安全科技研究是我们需要加强的工作。[中国网]:人的因素在处理突发公共事件中的作用是不可低估的，而从目前情况看，有的地方领导可能出于这样那样的考虑，瞒报、漏报、缓报甚至隐匿不报的现象还常有发生，如何杜绝这种情况的发生？[薛澜]:我想，这不光是提高认识的问题，重要的是建立相应的机制，如果你该报不报，事后查出责任的时候，如果你没有尽到责任的话，那我们有相关的机制去处理。另外，更重要的是要有一个社会积极参与的机制，很多事件的发生，如果紧紧依靠政府行政这条线是不够的，也许公众能够对这些事件进行参与，能够及时向政府机关提供更多的线索，这样使得瞒报和漏报无法隐藏。第三，媒体也要发挥很好的作用，以前讲的很多瞒报、漏报，都是媒体通过公众提供的线索，及时挖掘，找到情报。所以，要有一个比较好的机制，使我们的媒体、公众、政府部门能够更好地协作，及时地对相关事件做出反应。[中国网]:您刚才也谈到，媒体在应对公共事件中应该起重要的作用，那么，国务院对媒体公布突发公共事件信息是怎样要求的？[薛澜]:国务院的预案提到要及时、准确、完整地向公众公布信息，但这里确实有一个问题，突发事件的一个特点就是信息不及时、不准确、不完全，这时候怎么办？预案中也提到，要在第一时间，掌握到消息以后及时公布。当然，我们讲消息是否确切也需要我们做一定的判断，在得到一定消息，在进行了确认的情况下，先要简要地发布，随后，可能得到更多的信息、可靠的信息，我们再进行及时跟踪，这一点是非常重要的。第二，原来有一种担心，发布了信息会不会造成公众的恐慌，引起社会的慌乱。我想，如果不发布，在我们这样一个信息社会里，公众肯定会有其他渠道得到这个信息，而且通过不同的渠道一夸张、放大，可能就完全失真了，那样造成的影响可能更坏。所以我想，最好的办法是尽快地把准确的信息向公众发布。为了进一步避免造成公众的恐慌不安，应该在信息发布的同时提出一些建议，比如在开始的时候通报有这样一个情况，但这个情况的严重程度还不知道，比如台风即将来临，现在公布可能会引起不必要的惊慌，那么我们会有后续的情况进一步发布。第二步，如果我们知道台风在哪一天登陆，这时候可以提出一些建议，让大家准备食品、饮用水等等，公众就会按照你的建议去操作。[中国网]:我们看到总体预案按照不同的责任主体，把全国突发公共事件的应急预案体系设计为6个层次，为什么要这样设计？[薛澜]:这6个层次主要是要保证我们的应对体系要能从上到下落实到位，国家在专项预案、部门预案和省市、人民政府，包括企事业单位，从上到下要有一个完整的体系，确保突发公共事件发生的时候有一个有效的应对，到底不同的城市、不同的部门制订什么样预案，要具体情况具体分析，像化工，可能要做好各种各样的准备，突发的生产事故发生以后怎样应对。中小学可能要对重大集会中的踩踏事件有预案。最重要的是从纵向到横向，一直到底不要有缺口。[中国网]:总体预案在责任主体规定方面有什么特点呢？[薛澜]:对信息发布、信息处置的责任非常明确地做了详细的规定，尤其是各个专项预案、部门预案，对哪个部门要做什么事情都有明确的要求，这些要求就是很好地把责任落实。但另外一点，什么叫突发事件？就是有很多意想不到的情况，这时候，我们原来的预想可能有一定的局限性，那么，我们所有的当事人和相关部门都要采取相关措施，尽自己最大的可能去应对，这时候可能就不能完全拘泥于原来的规定了。[中国网]:处置突发公共事件的时候，常常会涉及到很多公共资源的调配，那么，应该如何处理处置突发事件和浪费公众资源这两者之间关系的协调呢？[薛澜]:像我们应对突发事件，最好的办法是储备大量的人力物力和资源，这里就可能有浪费，比如我们要预防地震，可能要准备很多的淡水、各种各样的药品等等，但也许这个地震可能十年、二十年后才发生，甚至有可能是一百年才发生，这样就有可能造成很大的浪费。一般来说，我们要分析这种风险有多大，根据不同的突发事件，分析它发生的可能性有多大。另外，我们要分析发生这种突发事件以后，对物资和人力的需求，什么样特定的需求最大。举例来说，公共卫生突发事件，可能对一些特定的疫苗的需求量很大。像SARS，传染病的病床实际上是最紧缺的资源。类似这样的情况，我们要做一些相应的准