杨帆发表司法部2007年重点课题报告《当代中国的利益集团和社会主义法治》

1杨帆发表司法部2007年重点课题报告《当代中国的利益集团和社会主义法治》《当代中国的利益集团和社会主义法治》第一主持人杨帆第二主持人张弛欧阳光目录一、利益集团理论与历史（一）关于利益集团研究的理论综述：多学科的视角（二）发达国家利益集团及其治理的历史：以美国为例（三）转型国家利益集团形成及其治理的历史：以俄罗斯为例（四）几点结论二、改革开放以来我国利益集团的形成及其特点（一）70年代末到80年代末――利益主体多元化（二）90年代初至今――三大利益集团形成（三）1990年代后期我国利益集团发展的重要趋势：集团博弈（四）进入新世纪以来，特殊利益集团日见雏形（五）我国利益集团发展特征分析三、我国利益集团对社会主义法治建设的影响（一）利益集团对立法的影响（二）利益集团对执法的影响（三）利益集团对司法的影响（四）利益集团影响立法、执法与司法的行为方式总结四、社会主义法治下抑制利益集团负面影响的对策：平衡与遏制2（一）承认利益集团的存在及其影响，主动把“利益集团”纳入决策话语与决策考量（二）建立起促使不同利益集团平衡发展的机制，使其形成相互制衡的局面（三）坚决遏制特殊利益集团寻求特殊利益的活动，尤其是要防止强势资本集团继续向形成成熟的分利联盟方向发展（四）在立法、执法、司法各个环节，防止特殊利益集团的干扰主要参考文献附件：1．关于利益集团理论的综述2．地方政府的利益走向3．民营企业的发展4．外资的发展5．房地产集团的利益6．垄断行业集团利益7．弱势群体与维权8．美国烟草业利益集团前言这是杨帆教授主持的司法部2007年重点课题《利益集团与社会主义法治》的成果。总思路是我和卢周来多年以来共同研究结果，卢周来是国防大学教授，对制度经济学有深厚造诣。我们共同参加了与特殊利益集团代表人物的论战，关于中国利益集团的起源及其恶性发展的可能性与危害，我们从20世纪80年代就开始多次发出警告，并进行了长期的坚决斗争。对于中国利益集团比较早的实证研究，是姜洪和关山在20世纪80年代关于“块块经济学”和中国地方政府的研究，我在1998年《战略与管理》发表中国渐进改革特点与权力资本化的论文，3综合性地揭露中国利益集团的起源与内在逻辑，当时引起轩然大波，受到严厉打压，但始终得到社会各方面的支持和关注，10年以后，终于为全社会广泛接受，并在决策层面具有了现实的意义。理论部分2万字由张驰所写，她是南开大学经济学硕士，北京大学法学博士，她从经济学，法学和政治学综合的角度，综述了国际上关于利益集团的研究成果。关于利益集团的理论部分已经在《管理世界》2008年第三期发表，卢周来虽然因为工作关系没有署名，但是他对于全文，包括理论部分的贡献是非常大的，我们在此表示特别的感谢。报告的法治部分3万字为欧阳光所写，他是政法大学的经济法硕士与博士，我到政法大学以后曾经在经济法学院带了3年博士，因此是欧阳光的博士导师。基本材料由我的硕士研究生所整理，重点是房地产（张燕），其次是美国历史部分与外资部分（余蕊），政府部分（王桂芝），垄断部分（崔雷），民营部分（吴静），金融部分（王惠），综合（肖超）。报告全文由张书芬整理，关于利益集团历史由她所写，她是中国政法大学商学院副教授，我的在职博士。此报告从始至终都得到了中国政法大学党委书记石亚军同志，司法部研究室主任任永安同志的大力支持和协助，中国政法大学科研处的帮助，特此表示感谢。也感谢各位参加研讨会和评审的专家张曙光，朱景文，盛洪等教授。从理论角度说，利益集团问题的研究需要制度经济学，法学，政治学，社会学的综合背景；从实践角度说则需要熟知中国改革开放的全过程，并具有理论勇气。利益集团的形成与干预政治政策，是各国历史上都有的。改革开放以后30年在中国迅速出现，成为目前中国社会面临的最重大的新问题之一。与此相对应的是，相关理论研究很少甚至成为禁区，国家制度准备严重不足，此选题抓住了理论实际两个方面的真问题。研究这个问题对于中国未来时期的民主法治建设，建设社会主义和谐社会，有重要意义，甚至可以说影响到中国社会的发展前途和路径，决定着现代化的成败。报告基本思路是：一、利益集团的理论与历史4从一般意义上看，利益集团在一个国家的政治和社会过程中是一支负面力量。只有当不同利益集团发育成熟并且形成相互平衡的关系时，利益集团才不会有害于全社会福利，反而可能是代议制民主发展的必要条件。单个利益集团的利益诉求往往与全社会利益是相悖的。当绝大多数人群归属于不同利益集团，且各个利益集团之间具备讨价还价的条件时，政府决策才有可能平衡并反映全社会利益。如果社会中不同利益阶层发育不平衡，强势集团主导政治，庞大的弱势群体因为交易成本太高以及无法采取选择性激励而组不成“利益集团”，如果强势利益集团利用其地位追求分配强势，强势集团就称之为“特殊利益集团”或“分利联盟”。这种特殊利益集团对于经济、政治与社会过程的影响是负面的。二、改革开放以来我国利益集团的形成改革开放前中国不存在西方意义上的利益集团和特殊利益集团。关于利益集团的形成标志，马克思主义有非常经典的表述。我们共产党人历来把马克思主义先进理论的出现，作为工人阶级“从自发阶级向自为阶级转化”的标志。列宁论述革命党建设的必要性时说：社会是划分为阶级的，阶级是要组织起来的，其最高组织形式是政党，政党是需要理论的，而且由成熟的领袖集团所组成。利益集团，当它有自己的组织机构，代表人物，理论和理论家，能够系统而公开地表达和争取自己独立利益的时候，就算形成。本书以年代划分，分析我国改革开放以来利益集团的产生演变与形成。（一）二十世纪七十年代末到八十年代末利益主体多元化，分为三个层面，四种主体。第一，权力层面的变迁。中央高度集权向部门和地方政府分权，形成了“条条”和“块块”，部门利益与地方利益正式形成。第二，企业层面的变迁。国有企业分属于“条块”各级权力机构，改革是把中央统一的使用权让渡给条块，使企业变成相对独立的法人利益主体；个体私营经济则是培植增量的结果，其发育始终离不开各级政府的支持。外国资本数量很少，只是雏形。第三，个人自由度大大增加，形成了独立的个人利益。五种利益主体是：中央权力部门，地方政府，国有企业，其他所有制企业，个人。（二）20世纪90年代――三大利益集团形成51．三个层面的演变第一层面的行政内部分权，以“分税制”的形式固定下来，成为利益集团的权力背景，我们不把它们直接算为利益集团。第二层面的国企改革深入所有制层面，抓大放小把处分权让渡给地方政府，实际上让渡了国家所有权，通过股份制，法人相互掺股，实现彻底政企分离；进一步出售国有股份给国内外投资者。第三层面：价格市场化完成，劳动力变为商品，资本范畴在逻辑上完全实现，特别是金融资本和国际资本。2．三大资本的形成：国内垄断资本，民营资本，国际资本。国家垄断资本的形成主要得益于行政垄断。行政垄断，是指政府及其所属部门用行政权力限制竞争的行为。典型的是地方保护主义与行业垄断。国际资本为了保证在中国的利益，第一通过所在母国政府向中国政府施加压力，获得市场准入并购利税等各方面优势。第二通过商会集体表达利益。第三是培植在中国本土代理人。理论口号是“无条件与国际接轨”，“取消民族品牌与民族产业概念”，“以开放创新代替自主创新”，“静态比较利益---裤子换飞机”，“反对民族主义”，不提国家安全等等。民营资本一般通过四种途径争取或巩固其利益。第一，通过全国工商联或企业家协会的半官方组织，采取集体行动。第二，争当人大代表或政协委员；第三，与专家学者合作，通过资本影响媒体，表达利益诉求。第四，通过向权力寻租获得支持。（三）进入新世纪，特殊利益集团日见雏形特殊利益集团就是奥利森意义上的“分利联盟”，其形成的条件是能够实现集团内部成员之间“选择性激励”。因此，这种特殊利益集团在形式上常采取“俱乐部”制；培养成员对集团利益的忠诚。能够有组织、有计划地采取集体行动，并以集团利益要挟国家利益，是特殊利益集团形成的标志。强势集团由此向“分利集团”蜕变，按其活动划分有三个方面比较典型：第一，国际资本集团影响决策与立法，导致我政经信息外泄、经济高度对外依赖、独立自主的工业体系受损。外资则长期保持“超国民待遇”，低价购买国家资产，控制我国民经济重点行业。6第二，房地产利益集团，指由房地产商、商业银行、地方政府、学者与媒体构成的利益共同体已经形成，对抗中央宏观调控。第三，国内非法暴富群体为把非法财产合法化，提出“赦免原罪”作为政治纲领，进行一系列修改法律和政策的努力。三、利益集团对社会主义法治建设的影响随着法治精神的深入，党的政策逐步法律化，政策通过法律的形式落实和细化，使其具有合法性、普适性、可操作性，具有确定力、拘束力和执行力。法律相比于政策，对利益集团更具有现实意义。利益集团对法律的影响，包括对立法的扭曲、对执法的抵制、对司法的干预。（一）利益集团对立法的影响立法，是国家对利益格局的最终确定，是在法律上对利益做出的最初分配。向立法机关进行利益诉求，在立法文本上输送利益，维护和扩大既有利益，成为利益集团关注的重点。1、部门立法。中央政府（国务院）部门立法，包括制定部门规章和起草法律，是具有中国特色的立法现象，立法部门化是部门利益集团维护扩大利益的重要方式。2．地方立法。地方立法是指地方政府通过地方性法规和规章、规章和其他抽象行政行为保护其地方利益或对本地企业进行庇护。3、特殊利益集团干扰立法。如非法暴富阶层对《物权法》的干扰；外资势力干扰《劳动合同法》立法，破坏国家技术标准，维护超国民待遇等等。（二）利益集团对执法的影响联合地方政府和部门权力对中央的宏观调控和中央权威进行抵制，对现行法律法规进行抵制。1．房地产利益集团与中央宏观调控的公开博弈。房地产利益集团资本雄厚、组织性强，与中央有关部门和地方政府有深厚的往来和联系。并通过民间形式与中央展开公开博弈。2．地方政府对中央政府的抵制。近年来，地方政府抵制中央政府尤其表现在宏观调控、煤矿安全生产整顿、环境污染治理和打击盗版等方面。3、国际资本抵制执法。如沃尔玛、麦当劳等国际资本不愿意在中国本土建立工会组织等等。7（三）利益集团对司法的影响改革开放以来，人们的法制意识越来越强，司法在“定纷止争”上发挥的作用越来越大，司法腐败日益突出，个案上的误判、错判层出不穷。利益集团对司法的影响，体现在法院的枉法裁判上，如嘉利来案。四、社会主义法治下抑制利益集团负面影响的对策在现代市场经济条件下，利益集团的存在及其对立法及政治过程的影响无法消除但可控制。如麦迪逊所说“遏制与平衡”，一靠政府遏制，二靠利益集团之间平衡，其具体内容与手段十分复杂。社会主义法治理念可以概括为依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面的内容。其中，依法治国是社会主义法治的核心内容，执法为民是社会主义法治的本质要求，公平正义是社会主义法治的价值追求，服务大局是社会主义法治的重要使命，党的领导是社会主义法治的根本保证。这五个方面相辅相成，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。抑制利益集团，尤其是利益集团中的分利联盟，需要以社会主义法治理念为指导思想；有利于社会主义法治的建立和完善，是建设社会主义和谐社会的基本前提。（一）坚定不移推动政治体制改革，建设社会主义民主民主是形成各种利益集团之间相互制衡局面的最好办法，确保社会各阶层都有利益表达的渠道。依法治国，是把民主与法制紧密结合起来，实现民主的制度化、法律化，保障人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，管理国家事务，管理经济文化事业，保证国家各项工作都依法进行。完善人民代表大会制度。增加普通劳动阶层代表，对新阶层在人大中的定位予以明确，逐步开展竞争性选举。（二）深化行政体制改革，进一步转变政府职能8四大问题是：政府直接抓经济建设，本能地亲近资本，忽视劳动者利益及全社会平衡；行政审批制度使政府部门权力过大，导致利益部门化；中央与地方关系未能理顺；中央政府执行力与公信力不足。建议第一，深化行政体制改革。变经济建设型政府为公共服务型政府，政府目标放在实现基本服务均等化，通过公共政策平衡全社会不同利益集团关系。第二，推进政企