亚洲开发银行与中华人民共和国：在能源部门的合作伙伴关系

1亚洲开发银行与中华人民共和国：在能源部门的合作伙伴关系序言几项研究表明：完善的基础设施（包括能源在内）是减少贫困的必要条件。打赢减少贫困这场攻坚战必须创造数以百万计的就业机会。民营企业是未来经济增长和创造就业的动力。亚行资助的一项针对中国国内私营公司的调查显示，许多私营公司都认为，基础设施不足是制约其发展的主要因素之一，其中有23%的被调查公司认为能源不足是问题所在（17%的公司认为电力不足，6%的公司认为燃料、油料或者天然气不足）。在大多数贫困人口居住的中国中部和西部省份，基础设施的制约就更加突出。亚行在中国能源部门的经验中国是继美国之后的世界上第二大电力生产国。2004年的电力消耗量比去年同期增长了14.9%。截止2004年年底，总装机容量达到4.4亿千瓦，年发电量达到2,1870亿千瓦时，其中火电占总装机容量的73.7%，水电占24.5%，核电占1.8%。自1988年以来的大多数年份，中国的新增装机容量都在1100-1700万千瓦1，在2004年为4200万千瓦。发电装机容量的大幅增长克服了旷日持久的能源不足问题，而在90年代中期之前这种能源不足现象十分普遍。但自2002年后期开始出现电荒。在2003年，有21个省市经历了电荒。在2004年，有26个省继续出现电荒。这主要是由于能源密集型行业，如铝、钢铁和汽车，发展过快而导致的。目前中国发电能力大约存在10%的缺口。在亚洲金融危机之后，电力建设的速度放慢，这也加剧了电荒现象。除此之外，其它因素，例如煤炭运输瓶颈、煤炭价格争议、僵化的电价调整机制，在改善能源利用效率方面的进展缓慢，以及中国电力部门对外国直接投资的吸引力下降，也都对电荒现象起到了推波助澜的作用中国输电和供电系统中的薄弱环节也是造成电力短缺的因素之一。并非所有的电网都实现了互联。目前，中国有6个区级电网和5个独立的省级电网。2002年年底，35千伏以上的输电线路总长约为806500公里，其中包括34939公里500千伏的线路。35千伏以上的变电站总容量目前已达到11.94亿千伏安。近年来，中国政府加快了强化输电系统、城市供电系统和农村电网改造的步伐。配电系统的安全性和可靠性因此得到提高。全国约98%的村庄和97%的农村人口实现了电力供应2004年，中国煤炭产量首次创纪录达到18亿吨，与2003年相比，增长了15%，但仍难以满足市场需求。政府兴办了一系列新型大型煤矿，并投入大量资金到煤炭部门来提高现有煤矿的生产量。2005年中国煤炭消耗量有望达到20亿吨。2004年中国石油产量为1.6亿吨，仅满足市场需求的60%，而其余40%，即1.2亿吨石油需求则全靠进口。能源消耗剧增引起人们对交通运输乏力、能源高度紧张及能源保护不力等问题的忧虑。能源不足问题已成为制约经济发展的主要瓶颈。2004年6月，国务院通过《能源中长期发展规划纲要（2004-2020年）》。纲要着重指出能源1相当于比利时、芬兰和荷兰三国现有年装机容量之和。2部门持续发展的主要措施，具体包括以下七个方面：（一）坚持把能源节约放在首位；（二）大力调整和优化能源结构，坚持以煤炭为主体、电力为中心、油气和新能源全面发展的战略。（三）搞好能源发展合理布局，促进交通与能源协调发展；（四）充分利用国内外两种资源，大力发展能源生产；（五）依靠科技进步和创新，发展能源建设；（六）切实加强环境保护；（七）完善能源政策，加大能源投资力度。在第10个五年计划（2001-2005）中将采取的主要活动包括：（1）进一步依靠市场力量，推进电力行业改革，提高效率；（2）强化城乡电网；（3）加强输电系统，形成三大主要输电走廊，实现西电（西部坑口煤电和水电改造）东送；（4）促进全国范围的电网互联；（5）促进清洁煤发电技术的应用，水电的开发和可再生能源项目的发展；（6）通过4000公里的管线实现西气东输。亚行投资多个能源项目（包括电力项目），协助中国创造推动经济增长的必要条件，提高能源供应和使用效率，减少由于能源生产和使用产生的污染。此外，亚行还支持中国政府进行政策改革和体制建设，这一切都有助于满足能源部门的融资需要，改善民营企业的投资环境，改进环境管理，并促进公司治理和提高商业业绩。电力项目的开发，特别是输电、配电系统的扩建和改造为贫困人口使用廉价的电力提供了方便，通过减轻他们对煤的依赖而改善了环境。而项目所涉及地区由于能源供应改善带来的经济增长还为贫困人口创造了就业机会。因此，这些能源项目的投资帮助贫困人口提高了收入和生活水平，从而达到了减少贫困的目的。亚行在中国能源行业的战略议程亚行在中国电力部门的战略议程包括定价和电价改革、电力部门机构重组、企业改革、增加民营企业的参与、提高能源利用效率和促进环境保护。在能源行业，亚行的主要工作领域是：1）援助贫穷和欠发达的中西部地区；2）促进清洁能源的开发；3）增加跨区输电能力，提高电力系统的运行效率亚行能源项目发挥的减贫作用能源、贫困和环境之间的关系非常复杂。能源的生产和利用对环境产生了各种影响，而贫困人口特别容易成为环境影响的受害者。在通常情况下，生活在贫困中的人们所承受的源自能源利用的负面环境影响特别严重。要解决贫困问题必须提高能源服务水平。提供更为清洁的能源、以更为有效的方式节约能源有望为贫困人口的安康带来巨大好处。这类投资还有助于创造有利于民营企业发展的环境，从而创造减贫所必需的就业机会和更为清洁的环境——这两者都是贫困人口改善生活昀为基本的要素。使用更为可靠的现代能源有助于减少贫困。电作为昀方便的能源，其数量即使微乎其微都可以极大地改善生活质量。比如，有电后，部分贫困人口便有条件使用电机设备开办小型企业，孩子们可以在晚上进行学习、提高受教育程度，穷人可以通过收听收音机或者收看电视节目来了解外面的世界，开阔眼界，增长见识亚行正将其在能源领域的业务与其扶贫目标挂钩。能源项目的设计开发是为了支持益贫式的经济增长，也是为了昀大程度地给贫困人口带来积极影响。就能源项目而言，亚行的支持对象一般是在相对贫穷的地区或省份开展的项目。鉴于中国人口的3/4居住在农村，在农村地区提供可靠的供电非常重要。亚行资助的电力项目包括与贫困相关的具体内容，如：农村电气化、为贫困人口提供节能型照明等。此外，亚行还提供援助，帮助有关方面设计针对贫困人口的特别电价，以便后者有3能力购买这些项目提供的电亚行资助能源部门的案例电力行业机构重组和引入竞争性电力市场在下一阶段的改革进程中，中国政府计划在电力行业引入激烈的竞争环境。为此，需要进一步深化电力行业的机构改革，评估各种商业实体，并创造有利条件促进竞争性电力市场的发展。引入竞争性电力市场，通过电力系统内部各个层次的竞争，应当可以提高效率，减轻电价压力。这也应当有助于昀大限度地减少过多的监管或政府干预。赢利水平将成为衡量电力实体业绩的关键指标，但供应标准和客户服务等方面的改善也有望在业绩衡量时得到考虑。亚行同中国政府一道研究昀适合电力部门机构重组的计划。电力项目经常包括协助实施区级或者省级电力部门机构重组行动规划的内容。这有助于区级和省级电力公司作好机构重组前的各项准备。1997年，亚行提供技术援助项目，帮助中国制定旨在引入竞争市场的电力部门机构重组计划。该项目研究了电力部门机构改革的昀新国际经验和趋势，以及引入竞争性电力市场所需的电力部门机构重组不同选择方案和机制，以确定哪种方案和机制比较适合中国电力部门。中国的东部和东北部区域被选为研究对象。技术援助项目建议以渐进方式建设竞争性电力市场所需的组织结构，并确定了有助于形成竞争性电力批发和零售市场的治理要求和报告程序。该项目还评估了在政策和法律方面所需的改革，以满足建立竞争性电力市场和恰当市场监管机制的需要2002年4月，中国政府宣布了电力部门机构重组计划，其主要目标是将发电和输电分开。该计划吸收了亚行的建议。作为重组计划的一项内容，中国政府已经设立国家电力监管委员会，而亚行通过一项2002年批准的后续技术援助项目为此提供支持。该技援帮助国家电力监管委员会建立竞争性的电力市场，提高效率，鼓励新投资，和确保用户也能分享效率提高带来的好处促进民营企业的参与亚行通过创造有利环境，鼓励民营企业参与电力开发，帮助确立适合民营企业参与的项目，并通过参股融资和贷款融资来帮助私营电力项目获取资金。亚行还通过其配套融资方案从民营企业为电力项目进行融资。为便于民营企业参与能源项目，亚行还将继续帮助开发中国国内资本市场，改善民营企业获得长期融资的机会，并促进公私合作伙伴关系的建立。过去，亚行曾提供技术援助项目，进行建设—经营—转让（BOT）项目，利用竞标和国际惯例来支持民营企业对中国电力部门的投资。该技术援助项目的成果包括：1）建议根据国际标准改善BOT项目投标文件质量；2）建立计算机模型，对已收到的标书进行高效评估。除了从事与政策相关的工作之外，亚行还为两家独立发电公司--广州珠江电力公司和福建太平洋电力公司提供了资助。前者于1992年9月获得5000万美元亚行贷款，用于建设120万千瓦瓦燃煤型BOT发电厂项目；后者于1998年2月获得4000万美元亚行贷款和1000万美元亚行参股投资，用于在福建省梅洲湾建设72万千瓦燃煤型发电厂。亚行从梅州湾项目中获得了许多经验教训，该项目表明，如果一个国家缺乏以法制为基础的良4好政策环境，投资者会面临诸多困难。在梅州湾项目的实施过程中，中国的电力需求发生了变化，从电力短缺变成了电力盈余。项目建成后，由于电价比网内平均电价高出很多，项目的资本支出比使用国产设备的类似电厂高，运营成本过高，并且存在技术可靠性问题，合作方之间产生了很多争端。尽管在相关的法律文件中对这些问题都有约定，仍然产生了很多争端，这让国际融资机构非常担心。后来采取了相应措施，降低了成本和电价。中国很多BOT电力项目都遇到了类似的，要求就原来根据投资情况签署的法律协议进行重新谈判的问题。从梅州湾项目中得到的一个教训是，电力部门的市场化改革增加了BOT项目的风险。在竞争性的市场中，电力是根据成本昀低的次序发售的。这一体系同BOT项目下的电力买卖协议中规定的相应义务是相矛盾的。一旦发生部门重组，项目所面临的法律和监管风险就增加了。推广使用更为清洁的可再生能源主要空气污染物的排放在1995年达到昀高值。根据官方的统计数字，1995年以后，排放量已有下降：二氧化硫下降了16%，粉尘下降了33%，工业总悬浮物（TSP）下降了37%，二氧化碳下降了17%。能源利用效率上升，耗煤量减少。因此，当前二氧化碳的排放量少于90年代初期的预计水平。尽管情况有所改善，但是空气污染形势依然严峻，仍在影响着环境和人们的健康。中国有超过63%的主要城市空气达不到国家二级质量标准。由于中国能源需求的80%仍然依赖于煤，能源行业仍然是主要的空气污染源。贫困人口昀容易感染环境诱发的疾病，又昀没有能力支付充分治疗由污染空气引发的呼吸道疾病所必须的费用。所以，改善环境是所有益贫开发战略的组成内容。亚行积极支持使用更为清洁的燃料和开发可再生能源。在平湖油气开发项目中，亚行帮助上海浦东区告别了民用煤气时代，用上了天然气。该项目取得了成功。现在，该项目生产的天然气已供应给上海的其他地方。亚行还为北京和陕西省建设天然气配气网络提供了资助，为青岛、唐山、承德和太原建设煤气化厂提供了资助。这些项目正发挥重要作用，帮助中国减少燃煤引起的空气污染。2004年，亚行通过了两笔贷款帮助中国政府开发辽宁和山西的煤床甲烷/煤矿甲烷项目。在这两个项目里，采集的煤床甲烷/煤矿甲烷既可用于发电，也可输送到城市家庭以满足他们的日常燃气需求。这两个项目示范了有效地探索和使用煤床甲烷/煤矿甲烷的途径，并将有助于提高煤矿的安全性、降低甲烷排放2，而如果没有这些项目，甲烷就会释放到大气中。除了项目融资，亚行的政策对话也在推动能源部门环境目标的实现。比如，改革电力部门、为节约能源建立市场激励机制、提高能源利用效率、用更加清洁的燃料替代传统燃料（包括提倡应用可再生能源资源），这些都使环境受益非浅。而在提倡应用市场手段来开展环境保护，强化排污收费制度，强化对二