构建节水型社会促进人水和谐发展

构建节水型社会促进人水和谐发展胡锦涛总书记在党的十八大会议提出：要全面促进资源节约。要节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，提高利用效率和效益。推动能源生产和消费革命，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全。加强水源地保护和用水总量管理，建设节水型社会。严守耕地保护红线，严格土地用途管制。加强矿产资源勘查、保护、合理开发。发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化。一、节水型社会的内涵节水型社会是这样一种社会运行状态———以提高水资源的利用效率和效益为中心，在全社会建立起节水的管理体制和以经济手段为主的节水运行机制，在水资源开发利用的各个环节上，实现对水资源的配置、节约和保护，最终实现以水资源的可持续利用支持社会经济可持续发展。节水型社会建设是一场深刻的社会变革，需要体制改革和机制创新，进行制度建设。节水型社会建设的核心是制度建设，形成节水机制，节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，建立起自律式发展的节水模式，不断提高水资源的利用效率和效益，促进经济、资源、环境协调发展。建设节水型社会是对生产关系的变革，是制度建设，是一场革命。节水型社会和通常讲的节水，既互相联系又有很大区别。无论是传统的节水，还是节水型社会建设，都是为了提高水资源的利用效率和效益，这是它们的共同点。但是传统的节水，更偏重于节水的工程、设施、器具和技术等措施，偏重于发展节水生产力，主要通过行政手段来推动。而节水型社会的节水，主要通过制度建设，注重对生产关系的变革，形成以经济手段为主的节水机制。通过生产关系的变革进一步推动经济增长方式的转变，推动整个社会走上资源节约和环境友好的道路。二、吐鲁番地区水资源现状2010年吐鲁番地区被确定为全国第四批节水型社会建设试点地区，对此，地委、行署高度重视，成立了以地委书记刘新胜同志为组长的节水型社会建设领导小组，并设立了节水型社会建设领导小组办公室。全地区紧紧围绕《吐鲁番地区节水型社会建设规划》的相关内容，以水权、水市场理论为指导，以提高水资源利用效率和效益为核心，以建立政府调控、市场引导、公众参与的节水机制为重点，积极探索和研究制定适合吐鲁番地区节水型社会建设的工作目标、工作内容和实施步骤，全面推进节水型社会建设试点工作。吐鲁番地区水资源极度匮乏，属资源性和结构性缺水地区，随着地区新型工业化、城市化进程的加快，人口不断增加，水资源供需矛盾越来越突出，全地区区内水资源总量8.60亿m3（其中：地表水资源量6.60亿m3，不重复地下水补给量2.00亿m3），加上区外流入水量4.00亿m3，现状流入吐鲁番地区可供经济、生态系统消耗的一次资源量为12.60亿m3。人均占有水资源量仅为1381m3，不足世界人均占有量的1/4，比全国人均占有量还低，是新疆人均水资源量的1/3。由于吐鲁番地区农业土地开发过度，造成区域内水资源紧缺，地下水严重超采，水资源利用效率偏低，用水结构不合理等问题，已成为制约地区经济社会可持续发展的主要因素和瓶颈。长期以来，吐鲁番地区水资源过度开发利用，水资源利用结构不合理，利用效率和效益低下。水资源几乎全部被农业占用。农业用水量占整个地区用水量的95.7％，但给国民经济的贡献率仅为13%，工业用水量和第三产业用水量占整个地区用水量的3.1％，给国民经济的贡献率高达80％以上。2009年，全地区总用水量14.8亿m3。其中：农业用水量14.16m3，工业用水量0.37亿m3，生活用水量0.17亿m3，建筑业及第三产业用水量0.1亿立方米，分别占总用水量的95.7%、2.5%、1.1%和0.7%。万元GDP用水量937m3。吐鲁番地区水资源可利用量为12.26亿立方米。其中：地表水可利用量6.3173亿m3，地下水可开采量为5.9427亿m3。三、吐鲁番地区水资源管理中存在的问题1.水土资源开发不尽协调，农业灌溉规模偏大。吐鲁番地区降水稀少、蒸发强烈，是生态最脆弱的地区之一。我地区主要以农业经济为主，水资源利用仍停留在传统的农业阶段，几乎全部被农业占用，经济发展缓慢，随着我地区工业和城镇化的发展，工业用水和第三产业用水越来越多，但已没有可利用水量发展工业。农业用水量约占整个地区用水量的95.7%，但给国民经济的贡献率仅为13%，较少用水量的工业和第三产业，给国民经济的贡献率高达80%以上。2.地下水超采已破坏水平衡。地下水超采已破坏水平衡。为满足社会经济用水日益增长的需要，吐鲁番地区在引用地表水至极大可能程度情况下，超采利用地下水，目前地下水超采率达到166%。地下水的超采，导致地下水位持续下降，形成较大范围地下水漏斗，绿洲内部和边缘地带生态系统退化，大量坎儿井出水量锐减，尤其是本地区以南地区机电井出水量枯竭，已全部报废。局部地区地下水埋深60米以上，机电井已达150m左右，接近含水层底部，地下水面临枯竭。目前，吐鲁番地区供水安全形势十分严峻，若持续下去，将严重威胁当地人民的生存和发展，进而影响到民族团结和社会稳定。3.缺乏山区控制性水库、供水保证率较低。缺乏山区控制性水库、供水保证率较低。吐鲁番地区虽然已建有15座水库，大多数水库均属于小型水库，库容在1000万m3以下，有的甚至小于100万立方米，对流域水资源利用起到的调节作用甚微。由于全地区水资源在时空分布上不均衡，各河道主要来水集中在6～10月份，占水资源总量的70％以上，其他月份来水较少，这不仅影响全地区农业灌溉发展，而且影响煤炭资源开采业等工业在全年不均衡发展。要从根本上解决本地区的水资源时空分布不均衡状况，就必须修建控制性水库枢纽工程，只有通过水库的调蓄作用，将全地区各河道来水充分利用，才能使我地区工业、农业不受季节影响生产。4.水资源利用效率低。吐鲁番地区农业生产灌溉大部分仍采用传统的大水漫灌、畦灌等形式，灌溉定额偏高。经过几十年的建设，我地区渠道总体防渗率较高，达到82.1%，但大部分干渠和支渠均为六十年代修建，目前已运行三、四十年，因工程老化，年久失修，渗漏损失严重，并且输水方式落后，渠道输水损失较大，而且田间工程设施缺乏配套，灌溉水平较低，水资源浪费严重。本地区许多企业，尤其是中小企业多为传统企业，设备陈旧，技术和管理落后，用水重复利用率低，节水水平还处在上世纪五六十年代水平。在生活用水中，节水意识普遍薄弱，节水器具普及率较低，生活中用水浪费现象比较严重。5.水资源管理体系不完善。多年来，由于体制上、认识上的原因，吐鲁番地区跟其他地区一样，在水资源管理上存在着简单地以水体存在方式或利用途径将地表水与地下水、城市与乡村，水量与水质，供水与排水分割开来，实行多部门分权管理、“多龙管水”的问题：管水量的不管水质，管水源的不管供水，管供水的不管节水和排水，管排水的不管治理污水和地下水，管治污的不管污水处理回用。这种体制上的弊病造成了在水资源管理上诸多问题，不利于水资源的优化配置、节约保护。四、吐鲁番地区建设节水型社会的基本原则及体系1.节水型社会建设离不开四大主要环节。（1）政府调控。所谓政府调控就是充分发挥政府在水资源配置和经济发展中的宏观调控作用，主要是合理配置用水总量，明晰各级水权；确定各行业用水控制指标，完善定额管理指标体系；全面建设水资源宏观管理的政策体系、规章体系、技术支撑体系、投入机制和节水型社会的评价体系等。（2）市场引导。市场引导就是把市场机制引入水资源管理之中，形成与社会主义市场经济相适应的水资源管理运行机制。从政府的角度讲，主要是引导和培育水市场，建立水权流转和水量交易规则、水价形成机制等，使水资源配置在市场中逐步发挥基础性作用。（3）公众参与。公众参与是指在水资源管理和开发利用过程中，贯穿民主政治的思想，逐级选举产生用水者协会，参与水权、水价、水量的管理和监督，并由村级用水者协会管理村集体水权，配水到户，负责斗渠以下水利工程的管理、维修和水费收取。（4）总量控制。总量控制是指国家和省级水行政主管部门在保证流域生态用水的同时，根据全流域经济发展需要兼顾各方面的利益而下达的用水指标。实行总量控制是节水型社会建设的重要组成部分，是整体利益与局部利益、长远利益与眼前利益、经济发展与保护环境的具体体现，是实现人与自然和谐的具体体现。2.吐鲁番地区节水型社会建设的基本原则。（1）吐鲁番地区节水型社会建设的指导思想是以党的十八大、十七大和十七届四中全会、五中全会精神为指导，贯彻落实中央一号文件、中央水利工作会议精神和实施最严格水资源管理制度要求，建立政府调控、市场引导、公众参与的节水机制，综合采取法律、行政、经济、科技和工程等措施，优化水资源配置结构，实现以地定水，退耕还水，限采地下水，最终实现吐鲁番地区水资源的可持续利用，推进吐鲁番地区新兴工业化进程。（2）吐鲁番地区节水型社会建设的基本原则是：一是坚持以人为本，促进人水和谐。二是坚持制度创新，促进自觉节水。三是坚持政府主导，促进公众参与。四是坚持统筹协调，促进优化配置。五是坚持科技进步，促进高效用水。六是坚持流域统筹，促进区域推动。3.吐鲁番地区节水型社会建设的主要任务是从吐鲁番地区实际出发，建设六大体系。所谓的六大体系是：第一，编制规划，落实政策，建立以水权管理为核心的水资源管理制度体系。第二，调整产业结构，实现优化配置，建立与区域水资源承载能力相协调的经济结构体系。第三，加强节水工程建设，进行节水技术改造，提高用水效率，建立与水资源优化配置相适应的节水工程体系。第四，完善节水管理手段，建立节水管理信息系统。第五，建立稳定的节水投入保障机制。第六，建立公众自觉节水的社会行为规范体系。4.吐鲁番地区节水型社会建设分三个阶段实施。2011年~2013年为试点阶段，2014年~2020年为整体推进阶段，2020年~2025年巩固提高阶段。（1）试点阶段。通过各种手段，加大宣传力度，使节水意识深入人心，家喻户晓；尽快建立水资源的宏观控制和定额管理指标体系，以农业节水为重点，一方面改变传统的灌溉方式，全面实行供水到户，大幅度降低灌溉定额。在各大水源选择典型区域建立初始水权分配机制和水市场管理制度，明晰初始水权，规范水权交易；初步形成政府宏观调控、市场引导、用水户参与的节水型社会管理体制。（2）整体推进阶段。全面推进节水型社会建设的进程，继续进行退耕还水和设施农业建设，基本建立以水权管理为核心的全过程和全面节约的用水管理制度体系，建立完善的水权分配机制和水市场管理制度，水权明晰、流转顺畅；建立与水资源承载能力相协调的经济结构体系，形成合理的用水方式；建成与水资源优化配置相适应的节水工程体系。（3）巩固提高阶段。全面建立完善的政府宏观调控、市场引导、用水户参与的节水型社会管理体制，水资源得到优化配置和高效利用，在维系生态系统的基础上实现水资源的供需平衡，人民生活、经济发展和生态环境的用水安全得到保障。吐鲁番地区节水型社会建设的总体目标是试点期末（2013年），初步建立起节水型社会的基本构架；“十二五”期末（2015年），节水型社会建设要迈出实质性的步伐、取得明显成效，水资源利用效率和效益显著提高，实现水资源优化配置；远期（2025年）目标是实现地下水的采补平衡，地下水位停止下降并开始上升，生态环境恶化趋势得到遏制，并能满足适度规模工业发展用水。五、结束语总之，通过建立与区域水资源承载能力相适应的经济结构，实现全地区从粗放型灌溉农业向节水高效农业和生态农业的根本转变，实现由传统的农业社会向新型的工业化社会的转变，逐步走上生产发展、生活富裕、生态良好的发展道路。吐鲁番地区地委、行署高度重水资源管理工作，为加强水资源管理，促进节水型社会建设，出台了一系列涉水文件及政策措施，取得良好的社会效益和经济效益。节水型社会建设是一件事关吐鲁番地区水资源可持续发展的大事，更是吐鲁番地区实行“活水”、“重工”战略的必由之路。