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第一章导论1.1公共管理的含义：在西方国家，公共管理是公共行政中重视公共组织（包括政府行政组织、非营利组织和准政府组织）实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别和分支，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。它是在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及“新公共管理”运动的推动下，以公共部门管理问题的解决为核心、融合多种相关学科知识和方法所形成的一个知识框架。在我国，公共管理是包括政府在内的公共部门依法管理公共事务的各种活动的总称。根据管理的公共事务的不同，公共管理可区分为国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理和国际公共管理。（1）公共管理的主体：公共组织（2）公共管理的目的：维护公共利益（3）公共管理的手段：法律、行政、经济（4）公共管理的职能：计划（规划）、决策、组织、协调、控制1.2公共管理学的概念范畴公共管理学是研究以政府为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的科学。1.3公共管理学的研究对象以公共管理活动为基本对象，研究以政府为核心的公共组织管理什么、如何进行管理、管理中的各种关系以及发展规律的学问。1.4公共管理学的研究内容与体系（1）.确定公共管理研究对象的基本思路从研究对象来说，公共管理学不再像公共行政那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他非政府的公共组织方面；从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程与程序的研究转到重视项目、环境、战略与绩效的研究；从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学、管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。（2）.公共行政学的研究内容（1）国外学者的研究情况（2）我国学术界的研究情况（3）.公共管理学的理论体系（4）.公共管理学的学科特征（1）研究对象与范围的特征：公共管理学并不像公共行政学那样将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机关和非政府组织的公共方面。（2）跨学科和综合性的特点：政治经济学主要建立在政治学的基础上，依赖经济学的理论和方法，并日益与多门学科相融合。（3）具体研究问题的特征：公共管理学将研究焦点由传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程与程序的研究转到重视项目、环境、战略与绩效的研究。（4）公共管理学既是实证的，又是规范的。公共管理学既是实证的，重视经验研究；又是规范的，提倡研究“应该不应该”的问题用以规范公共管理行为。（5）更具现实性。1.5公共管理学的研究途径和方法（1）公共管理学的研究途径：①公共政策途径（Ｐ途径）：强调与政策分析的渊源关系，认为公共管理必须与公共政策的形成和制定密切相关。②企业管理途径（Ｂ途径）：主张效法企业，以企业管理的方法提升公共部门的服务质量。（2）公共管理学的研究方法：1.实践抽象法2.实体分析法3.实验法4.系统分析法5.比较分析法6.多学科交叉式的综合研究方式7.案例分析法复习思考题一、名词解释1、公共管理2、公共管理学二、简述体1、公共管理的学科特征是什么？2、公共管理学的研究方法有哪些？第三章公共组织本章教学目的公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。本章主要是对组织形态的公共管理主体——政府组织、非营利组织、准政府组织及其变革进行阐述。本章要求学生全面掌握公共组织的结构形式及其特点、各种公共组织类型的划分及其相互关系、公共组织变革等；并培养运用公共组织理论具体分析公共管理实际问题的能力。3.1公共组织的性质与结构3.1.1公共组织的内涵1.组织与公共组织（1）组织的含义：组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。（2）公共组织的含义：公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的社会组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。2.公共组织的基本要素（1）物质要素人员，经费，物资设备（2）精神要素目标，责权结构，人际关系3.公共组织的特征（1）以增进公共利益为目标：增进公共利益是公共组织建立的目标和动力，因此追求全社会的公平公正，以及行为的公开就必然成为其一切活动和措施的基础。（2）公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性：法制既是公共组织活动的依据，又是公共组织活动的手段之一。（3）公共组织受到高度的公共监督：公共管理活动关系到社会公众的利益，受到社会公众的高度关注，必须接受来自舆论或公众的批评与监督。（实行政务信息公开制度、公职人员财产申报制度、政府采购制度、重大工程公开招标制度等。）（4）公共组织的活动具有政治性：公共组织本质上是社会公共利益的代表和体现，这种整体性、全局性和通过行使公共权力解决问题的方法，都是政治性的充分体现。（5）公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比较困难：公共组织以增进社会公共利益为组织目标，但由于公共利益大多是抽象的，加之人们存在不同看法，因而这一目标在实际中又是模糊不清的。相应地，公共组织绩效也比较难以通过准确量化的指标进行评估。（6）公共组织具有一定的独占性：公共组织在公共管理中具有一定的垄断性。3.1.2公共组织的结构1.公共组织的纵向结构决策层——协调指挥层——技术操作层2.公共组织的横向结构（也称为部门化结构）（1）按业务性质分工（2）按管理程序分工（3）按管理对象分工3.公共组织的主要结构形式（1）直线制（2）职能制（3）直线职能制（4）矩阵制3.1.3公共组织的类型(政府组织、非营利组织、准政府组织)1.政府组织（1）政府组织的含义：广义的政府是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机构体系。狭义的政府仅指国家行政机关。（2）政府组织的基本特点：①政府组织的基本职能是对国家和社会公共事务的管理；②政府组织从事公共管理的手段是行政权力；③政府组织有权支配和运用公共资源；④政府组织提供的产品是公共物品；⑤政府组织行为的价值取向是公共利益。2.非营利组织非营利组织是以增进社会公共利益为目标，组织本身并不具有行政权力的非官方性公共组织。与政府组织相比，非营利组织的最大特点是非强制性和服务性。非营利组织由于自身的性质特点，对基层公共事务的管理常常能比政府组织更具效率。3.准政府组织准政府组织是介于政府组织和非营利组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的以增进公共利益为目标，但通过授权等行使一定的行政权力或公共权威，其对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。在我国具体实践中，准政府组织包括工会、妇联、共青团、科协、工商联、青联、侨联、台联等群众团体，事业单位，村民自治组织和居民自治组织等等。3.2非营利组织1.非营利组织概念非政府组织，是指不行使国家行政权力，不以营利为目的，从事社会公共服务活动的公共组织。非营利组织简称NPO，是现代社会提供公共服务的重要主体之一。2.非营利组织特征1、非政府性和非政治性。2、非营利性和公益性。3、组织性和合法性。4、自愿性和自治性。3.3事业单位1.事业单位的含义事业单位是国家为了公益事业目的，由国家机关或其他社会组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生等活动的社会服务组织。2.事业单位的基本特征（1）事业单位活动的非经济性和政治性（2）事业由政府主办并主管（3）事业单位经费由公共财政供给（4）整个事业单位系统具有行政性3.事业单位的改革要实现事业单位社会化以及运行法制化和民主化的目标，就必须以政事分开为基本原则，根据各类事业单位不同的性质，进行分步骤、分类别的改革。3.4公共组织的变革3.4.1科层制组织与反思1.科层制组织的基本特征（1）专门化（2）等级制（3）规则化（4）非人格化（5）技术化（6）公私分明化2.科层制方法的主要内容（1）组织标准化（2）工作秩序化（3）管理规范化3.传统科层制组织的缺陷与困境（1）传统科层制组织的缺陷（2）传统科层制组织面临的困境：第一，组织环境的困境；第二，组织结构上的困境；第三，组织方式上的困境3.4.2公共组织变革的目标与内容1.公共组织变革的目标（1）提高公共组织适应环境的能力（2）提高公共组织自身的稳定性、协调性（3）提高公共组织的工作绩效2.公共组织变革的内容（1）组织结构变革：包括横向部门结构和纵向层级的变革。（2）权力关系变革：一是公共组织向社会组织还权；二是横向分权；三是在纵向权力分配上，实行集权与分权互相的融合与共存。（3）技术变革：主要是应用现代科学技术实行业务流程再造、业务协同和资源共享，根治传统组织形态中强调分工所造成的部门分割和官僚主义，规范工作流程和简化管理程序，减去多余、重叠的机构和不必要的中间环节，实现“一站式”的管理与服务。（4）产品和服务变革：基于服务对象的需要，持续尝试发展更好的服务流程和服务方式，为社会提供最低成本、最好品质的产品与服务。（5）人力资源变革：第一，投资于训练与发展活动，让工作人员获得新的技术与能力；第二，将工作人员社会化，融入组织文化，使其学习到有助于提升组织绩效的新常规；第三，改革组织的规范与价值，重视融合组织自身文化的多样化员工，激发创新精神；第四，持续改进对多样化的员工所采行的晋升与奖励系统；第五，对高层管理团队进行变革，改善组织学习与决策制定。3.公共组织变革的趋势公共组织变革越来越表现出以下的发展趋势：一是倡导学习型组织；二是倡导构建无缝隙组织、网络组织和虚拟组织；三是强化公共组织的社会服务职能。4.改革开放以来中国政府和事业单位的改革实践复习思考题一、名次解释1、公共组织；2、非营利组织；3、准政府组织；4、事业单位二、简述题1、公共组织的要素有哪些？2、公共组织的特征有哪些？3、公共组织的主要结构形式有哪些？4、公共组织的类型有哪些？三、论述题理论联系实际，论述公共组织变革的目标和内容第四章公共领导本章教学目的领导贯穿于计划、决策、组织、指挥、协调、控制等公共管理活动的全过程。本章主要从理论与实践结合的角度上学习公共领导的前沿理论、领导体制、领导方法、领导能力。本章学习，着重培养学生的领导素养，培养学生运用理论分析问题、解决问题的能力，通过角色模拟和案例分析培养学生的实际领导能力。4.1公共领导概述4.1.1公共领导的含义和特点1.领导的含义（1）关于领导含义的几种界定（2）领导包含的三方面内容（3）领导的含义：领导是领导者在一定环境下，为确定和实现既定目标，对被领导者进行统御和指引的行为过程，它包含了领导者、被领导者和环境三个基本要素。2.公共领导的含义公共领导是指公共组织的领导者在一定的环境下，为确定和实现公共目标，通过对各种社会资源进行合理配置，对组织成员和公众进行统御和指引的行为过程。公共领导的具体含义包括：（1）公共领导是一个社会组织系统；（2）公共领导是一个动态的行为过程；（3）公共领导是公共领导者与被领导者之间的积极互动的过程；（4）公共领导是权威和公共认可的关系；（5）对公共领导的绩效评估存在着较大的困难。3.公共领导的特点（1）公共领导者赖以发挥其领导作用的组织依托是公共组织或公共部门；（2）公共领导职权的公共性、服务性。从公共领导职权的来源、使用和后果来看，都具有公共性；（3）决策的“公断性”；（4）公共领导的价值取向是公共利益。4.公共领导的作用（1）导向、统领的作用（2）影响、表率的作用（3）协调、沟通的作用（4）迎接挑战、引发和推动变革的作用4.1.2西方领导理论的演进与新发展1.西方经典领导理论（1）特质理论。用以区分领导者与一般人的不同特征，并以此来解释他们成为领导者的真正因素的理论。特质理论的优点：第一，它给人一种直觉的吸引力，在一定程度上和一定范围内合乎人们的常识；第二，把领导者作为领导系统的核心要素，作为领导过程的主宰，这有其合理性；第三，它在领导理论的发展史起到承上启下的作用。特质理论的缺陷：直觉性和形而