我国道路交通安全管理与立法的缺陷、冲突及对策研究

上海交通大学硕士学位论文我国道路交通安全管理与立法的缺陷、冲突及对策研究姓名：徐军申请学位级别：硕士专业：公共管理指导教师：彭勃200606112我国道路交通安全管理与立法的缺陷、冲突及对策研究摘要随着经济和社会的发展，人民生活水平的不断提高，出行和交通已经日益成为人们关注的焦点，而对政府来说，道路交通安全管理更是公共管理的一项重要内容。许多国家已经在交通可持续发展报告中将交通安全摆在首位，发达国家制定的交通战略计划也将交通安全作为首要目标，都明确指出要实现以减少交通伤亡，促进公众健康，改善公共安全为目标的交通安全性战略。虽然我国的汽车工业还处于起步阶段，但在一些大城市，道路这一公共资源已经出现严重短缺的现象，道路交通安全问题也越来越困扰着政府和社会。适逢《中华人民共和国道路交通安全法》实施两周年之际，笔者作为一名法律工作者，在学习了公共管理硕士的所有课程后，站在立法者、管理者和守法者等不同的角度，运用公共政策分析等相关理论手段，对我国道路交通安全管理的现状、管理和立法中存在的缺陷和冲突以及产生原因等问题进行了深入的分析和研究，并借鉴西方发达国家的有益经验，提出了引入公民参与理论、不断提高立法和执法水平、合理运用现代化安全管理手段、深化道路交通安全宣传与教育等多种方法、对策和构想。关键词：交通安全，道路交通安全管理，道路交通安全法，公民参与3THESTUDYONDEFICIENCY,CONFLICTANDMEASUREOFROADTRAFFICSAFETYADMINISTRATIONANDLEGISLATIONABSTRACTWiththedevelopmentofsocialeconomyandlivingconditions,trafficproblemshavebecomefocusingissuesofpeople’sdailylife.Roadtrafficsafetyadministrationisoneofthemostimportantaspectsofpublicadministration.Governmentsinmostcountrieshavehighlightedtrafficsafetyintheirsustainabletrafficdevelopmentreports.Insomedevelopedcountries,governmentshaveimplementedthetrafficstrategyfocusingondecreasingtrafficinjuryaccidents,promotingpublichealthandimprovingpublicsafety.TheautomobileindustryofChinaisstillinthedevelopmentstage,howevertheshortageofpublictrafficresourceandroadtrafficsafetyproblemhasarisenlocalgovernments’attentioninsomelargecities.AtthetimeoftheimplementationofRoadTrafficSafetyLaw,theauthor,fromtheviewpointsoflegislator,administratorandjudicialofficer,studiesonthedeficiency,conflict,andreasonofChina’sroadtrafficsafetysituation,administrationandlegislation,brings4forwardthetheoryofpublicparticipation,measuresandsuggestionstoimprovethestandardoflegislationandadministration,applymodernsafetycontroltechnology,anddeepenthepromulgationandeducationofroadtrafficsafety.Keywords:trafficsafety,roadtrafficsafetyadministration,RoadTrafficSafetyLaw,Publicparticipation7绪论道路交通安全是一个世界性社会问题，它已经成为国际社会的一大公害。世界卫生组织把2004年4月7日的世界卫生日主题定为“道路安全”，提出了“Roadsafetyisnoaccident”——“道路安全，防患未然”的口号[1]，在随后发表的公报中宣称，全球交通事故每年造成的经济损失高达5180亿美元，其中发展中国家占1000亿美元，是它们每年获得发展援助总额的一倍。如果继续无动于衷的话，在未来的20年内，这个数字还将增加60%。因此交通安全已经成为全球性的话题。谈到交通安全，人们很自然地会将其与交通事故联系在一起。回顾道路交通事故与汽车的演变过程，可发现二十世纪六十年代末七十年代初期间，世界各国交通事故总的来看是上升的。七十年代中叶的石油危机波及世界各国，由于燃油不足致使汽车出行减少，且车速受到限制；许多国家从六十年代开始，实行了综合治理交通和减少交通事故的措施，取得一定的后期效果，使交通事故上升的势头得以减缓。此后，各国汽车保有量和车辆行驶里程都有很大幅度的增长，由于加强了交通安全管理，欧美、日本等发达国家交通事故持续下降，近年来基本处于稳定状态。发展中国家因长期受经济条件的限制，道路及交通安全设施建设缓慢，不能满足交通量剧增的要求；国民交通意识普遍较弱，驾驶人员素质较低；交通管理手段落后。二十世纪七十年代以来，大多数国家的道路安全设施没有得到改善，交通事故持续增长，近几年仍处于上升趋势。与世界其他国家相比，我国的道路交通安全形势更为严峻。2003年，全国共发生道路交通事故667507起，造成104372人死亡，494174人受伤，直接经济损失33.7亿元。交通事故给人民的生命财产造成了巨大的损失。如何健全道路交通安全立法，改善道路交通条件，加强交通管理，保证交通安全，减少和预防交通违法和交通事故的发生，是我国政府必须解决的重要课题。本文作者试图通过对我国道路交通安全管理与立法中存在的缺陷和冲突等现象进行分析和研究，找到若干能够解决道路交通安全问题的有效方法和措施。[1]张殿业主编.道路交通安全管理规划指南[M].北京：人民交通出版社，2004.1.8第一章我国道路交通安全管理与立法的现状交通是一个国家经济繁荣和国力强盛的标志。秦修驰道，汉通西域，中国是一个伟大的文明古国，自古交通就十分发达。交通事业蓬勃发展的同时，也对交通安全立法和管理提出了巨大的挑战。尤其是道路交通安全管理，它既是国家行政管理的一个组成部分，又是公安治安管理的一项专门业务，它是一项社会性、技术性和政策性很强的工作。它的基本职能是：执行法律、交通法规和有关规定，保护公民的合法权益，组织管理道路交通秩序，高效率地指挥疏导道路交通，查处交通违章，预防和处理交通事故，进行道路交通安全宣传教育。第一节我国道路交通安全管理现状一、道路交通安全管理的涵义及其他相关概念道路是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。交通行为是指交通参与者在交通活动全过程中发生的各种行为现象和外在表现，它是在一定的交通环境下产生的为了达到某种预定的交通目标，交通参与者表达交通心理活动的行为方式，如驾驶行为、骑行行为、步行行为、交通管理者行为等[2]。道路交通违法行为是指人在出行行为中违反了交通法规及其他相关法规的误行为，它是导致交通事故的重要成因[3]。道路交通事故是指人、车在道路上通行时，由于违反交通规则或其他原因发生人员、牲畜和车、物损失的事件[4]。道路交通安全管理是指国家权力机关依据国家颁布的法规、规范和标准，采用科学和强制措施，对道路、车辆及行人等所有交通参与者的综合管理。目的是为了更好地发挥各种运输工具的效能，提高道路的通行能力，确保人民生命财产的安全，促进社会主义文明建设。二、我国交通安全管理体制简介道路交通的整体性要求对道路交通进行系统的、全面的管理。随着社会经济的发展，道[2]张殿业主编.道路交通安全管理规划指南[M].北京：人民交通出版社，2004.13.[3]张殿业主编.道路交通安全管理规划指南[M].北京：人民交通出版社，2004.16.[4]张殿业主编.道路交通安全管理规划指南[M].北京：人民交通出版社，2004.29.9路交通安全管理也经历了由简单到复杂的发展过程。1986年10月以前，我国的交通安全管理工作由公安部和交通部两家分头管理。1983年，公安部所属的交通管理机关管辖着全国39个城市的交通安全工作，到1986年扩大为105个城市，其中主要是省会城市和一些开放城市；而交通部所属的交通监理机关则管辖着上述城市以外的其他城市和广大乡村公路的交通安全工作。1986年10月7日，国务院下达了国发[1986]94号文件《国务院关于改革道路交通管理体制的通知》，通知规定全国城乡道路交通安全工作划归公安部统一管理。1986年12月31日，经国务院批准，公安部正式成立了交通管理局，统一管理全国的道路交通安全工作。公安部交通管理局下设车辆管理处，指导全国的车辆管理工作。为了便于开展工作，公安部交通管理局机关还设置了办公室、科学技术处、装备训练处、秩序管理处和直属的道路交通管理研究所等相应机构。各省、自治区公安厅也相继组建了交通管理局（处）或交通警察总队，下设车辆管理所。各地、市公安局（处）设有交通警察支队，下设有车辆管理所，负责开展具体的车辆管理工作[5]。国务院将全国城乡道路交通安全工作划入公安交通管理体系当中的做法，不仅统一了道路交通安全管理的权限，完善了道路交通安全管理的系统结构，而且更有利于其整体功能的发挥。虽然现在由公安部交通管理局代表国家统一管理全国城乡道路的交通安全工作，但作为交通运输主管部门，交通部对全国交通运输行业的交通安全工作仍然有指导、教育、宣传、管理、监督、服务等责任，这就出现了行业内部的交通安全管理；而作为交通运输企业对自己所经营车辆的运行安全情况，对驾驶员、维修人员的遵章守法情况和技术管理人员的安全技术管理规章制度执行情况等都要经常进行检查、评比、总结，以指导运输企业内部的安全管理工作，这就出现了运输企业内的交通安全管理。行业和企业内部的交通安全管理都属于交通部门系统的安全管理，故又称为内部交通安全管理[6]。1、社会性交通安全管理社会性交通安全管理是指国家权力机关依据国家颁布的法规、规范和标准，采取科学的措施和强制性的手段，对道路、车辆及行人等所有交通参与者的综合管理。它的目的是为了更好地发挥各种运输工具的效能，提高道路的通行能力，确保人民生命财产的安全。2、行业交通安全管理行业交通安全管理是指行业主管部门及各级管理机构和人员，通过学习宣传、贯彻执行国家颁布的交通安全管理工作方针、政策、法规，制定行业的交通安全规范、标准、制度，[5]中国交通安全管理工作实务编委会编.中国交通安全管理工作实务[M].北京:新华出版社，2005.73.[6]中国交通安全管理工作实务编委会编.中国交通安全管理工作实务[M].北京：新华出版社，2005.74.10对全行业的交通安全管理工作进行监督、指导、管理、服务。它的目的在于提高行业和企业从业人员的安全意识，昀大限度地减少交通事故，确保旅客和货物的运输安全，提高全行业和企业的经济效益和社会效益。3、运输企业交通安全管理运输企业交通安全管理是指企业各级安全管理机构和人员，通过学习宣传、贯彻执行国家颁布的交通安全管理工作方针、政策、法规及行业制定的规范、标准、制度，制定紧密结合企业实际的安全管理标准、制度和实施具体安全管理工作的技术组织措施，切实做好企业的交通安全管理工作。它的目的也是昀大限度地减少交通事故，确保旅客和货物的运输安