欧美国家城市更新特点

欧美国家城市更新特点于今中国东中西部区域发展和改革研究院院长、《国家智库》总编,研究领域:国家哲学、政治理论、城市与区域发展、民族文化、智库产业,代表作《统筹区域协调发展》等虽然西欧各国的政治、社会、经济和历史的背景条件不同，遇到的问题也有所不同，但西方现代城市发展的基本趋势应该说是一致的。如果按照城市更新及相关理论发展的脉络来进行分析，可以看到，战后西方城市特别是内城和旧城更新的理论和实践经历了很大的变化，基本上是沿着清除贫民窟-邻里重建-社区更新的脉络发展，指导旧城更新的基本理念也从主张目标单一、内容狭窄的大规模改造逐渐转变为主张目标广泛，内容丰富，更有人文关怀的城市更新理论。按照有关城市更新的理论发展脉络进行梳理，可以看到如下的情况：从形体规划出发的城市改造思想西方国家城市更新运动，在一开始受到以物质规划为核心的近现代城市规划理论思想的深刻影响，这些规划思想的本质是把城市看作一个相对静止的事物，希望通过对物质环境的设计解决城市中的所有问题。大规模推倒重建实际就是这些思想的直接后果。对大规模城市改造反思清理贫民窟和随之而来的大规模城市建设以及对城市中心土地的强化利用，曾经一度带来城市中心区的繁荣，但很快就带来了大量的城市问题，加剧了城市向郊区分散的倾向，可以说大规模城市改造并不成功，却给城市带来了极大的破坏。可持续发展的城市复兴思想可持续发展的思想最初来自于那些致力于环境和资源保护的社会经济学家，是战后经济高速发展和上个世纪70年代经济萧条导致环境污染、资源破坏等问题引发的对城市发展模式的世界范围的反思的结果，其中也包含了上述对大规模城市改造所进行的反思。在可持续发展的思潮的影响下，西欧国家城市更新的理论与实践有了进一步发展，进而逐渐形成了城市复兴的理论思潮与实践。它一方面体现的是前所未有的多元化，城市复兴的目标更为广泛，内容更为丰富；另一方面是继续趋向于谋求更多的政府、社区、个人和开发商、专业技术人员、社会经济学者的多边合作。1996年6月，联合国在伊斯坦布尔召开“人居二”会议。会议确立了21世纪人类奋斗的两个主题：“人人有适当的住房”和“城市化世界中的可持续的人类住区发展”，这实际上也明确地指出了城市复兴发展方向。在这里特别要提到的是英国，这个世界上首个工业化的国家，在二战后的工业生产竞争中未能获得新的成功、重温过去的辉煌，与此相反，它却首先体会到了前面提到的城市变革两种趋势的影响，这也就不难解释为什么许多有关城市、关于衰退及结构重组的理论、政策和实践最早出现在这里。现代英国的城市政策，一般认为起始于1968年。当初面临着社会矛盾和动荡的工党政府，采用“城市计划”来应对在许多城镇中出现的严重社会问题，它们需要提供特别的帮助来满足社会需求，并充分地提高服务水平。因此，社会功能的改善就成了需要确定的问题之一；也正是在这里，通过对城市理论的探讨，城市政策的修订和城市建设的实践，首先于上个世纪70年代中期的《英国大都市计划》提出了“城市复兴”的概念，以回应上述复杂的问题。在英国，到上个世纪70年代中期，在整个西欧，到上个世纪80年代中期，许多城市的传统工业结构经历着快速的变化。失业和城市贫困成了主要的政治关注的对象。英国地方当局的角色变得越来越边缘化，因为中央政府更倾向于与私营部门投资商合作寻求需要采取直接行动的解决方案。其它国家采用的是不同的方法：法国的方法是向地方政府机构下放权利，同时有大量的政府资金支持；在徳国，富裕的地区和地方政府尽量通过更多的投入来摆脱危机，至少是到了两德统一之后，才改变了投资的优先对象。到了上个世纪90年代中期，已经看得出维护和改善原有城区所带来的对环境长期益处。“城市环境绿皮书”主张：全球的环境保护可以通过城市政策得以改善，而该政策的特点是以“创建或改造能给居民提供宜人环境的城镇和城市”为主要目的，并推崇“强调综合利用和高度密度开发的战略”。在欧美国家，城市复兴理论思潮的形成与发展虽已经过一段时间，且目前已由理论的探索阶段演化到实践的执行阶段，同时，城市复兴自身，也还在逐步完善，尝试包含更多更全面的内容。城市地区的问题是一个极为复杂的系统，它往往受到社会、环境、物质与经济发展及转型的综合影响与相互作用。城市复兴则是在这种环境下对城市特定地区在特定时期转型中面对挑战及抓住机遇的一种回应。一、英国城市更新的发展历程(一)英国城市更新的历程英国是最早开始城市化的国家之一，1750年始于英国波及欧洲以及全世界的产业革命，极大地推动了英国生产力的发展。机器生产替代手工生产，使规模生产更经济，先进的工厂生产方式逐步代替了原始的家庭生产方式，移民涌入城市，城市规模扩大，城镇数量增多。城市化进程与工业化发展密不可分，除城市经济增长构成的拉力外，农业集约化经营、劳动生产力提高造成农业人口相对过剩，迫使过剩农民进城寻求生存机会。这一时期城市化过程比较长，城市增长处于自发扩展的状态。英国的真正意义上的城市更新始于20世纪30年代的清除贫民窟计划。1930年英国工党政府制定格林伍德住宅法，采用当时有影响的“建造独院住宅法”和“最低标准住房”相结合的办法，来解决贫民窟问题。在清除地段建造多层出租公寓，并在市区以外建一些独院住宅村。这一法规首次提出对清除贫民窟提供财政补助。二战后，英国通过新城建设计划，在大城市周边建立一系列卫星城，将改造地区多余的人口及经济活动安置到卫星城，以缓解大城市的人口、交通、环境等压力。这种通过卫星城的办法疏散城市人口，尽管给城市建设腾出了一定的空间，但也造成了内城人口的外溢及内城的衰落等问题。此外，在清除地段建造出“有规划的”高中层公寓式出租住宅社区，破坏了维多利亚时代的街区风貌。20世纪60年代末，英国的城市出现了比较严重的衰退，造成衰退的原因是战后城市人口郊区化过程。1946年英国政府开始推行的新城运动，以及人们收入的提高、小汽车的普及而引起的人们自发地离开城市。过度郊区化造成内城的衰退，从而引发物质性表象外的一系列的社会、经济结构问题。更新政策从大规模清除贫民窟转向住宅整修和改善以及中心区商贸区的复兴，更新过程中的环境保护、文化继承、以及保留历史悠久的街区和社会生活特色等问题被提了出来。尽管前40多年的城市更新措施取得了一定的成绩，但是远远达不到普遍改善的目标。自1930年的格林伍德住宅法对清除贫民窟提供人口安置补贴，20世纪50年代后的住房客体补贴大大提高，最高可达住房整修改善费用的50%，20世纪70年代甚至将限额标准提高到75%，但是改善离公众的目标还太远。20世纪80年代，英国政府的城市更新政策有了重大的转变，以政府计划为主的城市更新政策转向市场引导与私人投资为主的城市更新政策。同时，公众逐渐参与到更新改造规划当中，对城市更新产生一定的影响，英国的城市更新由政府操纵的“自上而下”的方式过渡到“自下而上”的“社区规划”方式。(二)英国城市更新的主要措施①财政补贴制度在英国的城市更新中，财政补贴是英国政府推行更新改造计划的重要举措，从20世纪30年代格林伍德法实施的按人口安置补贴的制度，至今已有60多年的历史。从英国政府财政补贴的发展历程来看，大至可分为三个阶段：第一阶段，始于20世纪30年代的清除贫民窟运动以及二战后大规模的住房短缺，政府为大规模的住房拆迁重建提供住宅客体补贴，以消除住房短缺及提高市民的居住质量。第二阶段，始于20世纪60年代，住房政策转向住房整修和改善，这一阶段政府转向主体补贴，为需要住房改善的市民提供帮助。第三阶段，始于20世纪80年代，公共支出大幅减少，社会建房备受指责，住房政策转向私人提供。此外受郊区化的影响使内城日渐衰落，为弥补城市建设资金的不足，将私人投资吸引到内城改造中来，英国成立了城市发展基金，主要用作计划内的改造项目补偿金，弥补改造收益的不足，带动私人投资的积极性。②城市开发公司1980年，为了解决内城衰退，实现内城复兴，英国成立了城市开发公司，一个开发公司对应着一个特定的城市区域，担负着吸引私人投资，改造内城地区，实现内城复兴的重任。城市开发公司隶属政府环境部，环境部在极度衰退的内城区划出指定区，成立开发公司。开发公司具有区域管理权，可以通过环境部赋予的合法权利获得有价值的国有土地，地方政府不得不将土地以较低的价格转让给公司，由公司负责经营，地方政府不得干预其经营活动。在运作中规划制定的权利仍属于地方政府，但公司有权审批开放商的规划申请。环境部统筹管理全国的开发公司，公司的管理层是由环境大臣任命的官员构成，公司实际上是环境部在地方的派出机构。公司每年度的发展计划必须经环境部批准后方可实施，并提供公共资金的支持，而且任命顾问小组评估公司的业绩。公司采取以市场为导向的战略，培育资本市场、土地市场和住宅市场等，利用国家公共资金的投入和一些优惠政策，如地方税减免、提供基础设施、减少规划控制等，刺激更多的私人资金注入到指定区。(三)总结以英国过去30多年的典型经验为例，其城市更新政策的演化可分为以下三个阶段。第一阶段始于20世纪六七十年代，由于当时内城的衰败致使贫困、失业等社区问题越来越为严重，为振兴社区，英国政府实施了以内城复兴、社会福利改善及物质环境更新为目标的城市更新政策，其基本机制是政府主导，政府及公共部门的拨款补助为主要资金来源。第二阶段是在20世纪80年代，由于全球经济的影响和政权更替，英国的城市更新政策变化为以市场为主导、以引导私人投资为目的、以房地产开发为主要方式、以经济增长为取向的新模式。第三阶段则从20世纪90年代一直延续至今，人们通过不断反思与探索，认识到城市更新应该是社区的更新而不仅仅是房地产的开发与物质环境的更新。因此，除鼓励私人投资与推动公私合作外，更要强调本地社区的参与，强调公、私、社区三方合作伙伴关系的建立，强调更新的内涵是经济、社会和环境等多目标的综合性更新。上述西方城市更新理念与更新政策的三段式演变，至少可以给予我们三点启示。首先，城市更新绝不仅仅是旧建筑、旧设施的翻新，不仅仅是一种城市建设的技术手段，不仅仅是房地产开发为主导的经济行为，它还具有深刻的社会与人文内涵。忽视社区利益、缺乏人文关怀、离散社会脉络的更新不是真正意义的更新。其次，城市更新的成功有赖于建立一个真正有效的城市更新管治模式，即要有一个包容、开放的决策过程，一个协调、合作的实施机制。只有将社区力量纳入决策与实施的主体之中，与公、私权力形成制衡，才能保证更新效率、公平与目标的统一。第三，要建立一个有效的城市更新机制，政府的积极作用不可替代。政府既要运用一些激励性政策吸引私有部门对城市更新进行投入，又要维护公众利益，为社区创造条件，在三方伙伴关系中起到协调、引导、监察和调解的作用，确保社区利益不为商业利益所吞没。二、美国城市更新特点(一)美国城市更新的历程在美国，随着工业化的加速，城市化现象也比较突出，像英国一样在城市地区逐步形成了大量的穷人居住区。美国的城市更新也是从大规模的清除贫民窟开始。1937年出台的住宅法，目标就是改善住房：对有能力买房建房的给予抵押贷款；对于买不起也建不起房的，政府提供公共住房。后者的做法就是政府实施公共住房计划，推倒贫民窟，代之政府提供补助的高层公寓或公房。二战后美国在联邦政府统一指导下开展了全国范围的大规模城市更新改造运动。这一运动从1949年住房法颁布开始至1972年终止，在前后长达20余年的发展中，经历了三个阶段性演变：即从初期以清理贫民窟为主，演变成中期以商业性大规模开发为主，到后期发展为以城市综合治理为主。在这一过程中城市更新的地域由东北部和中西部向西部和南部不断扩大，其更新改造的内容也日益丰富，由单一的清理开发变为清理开发与修缮保护并重。1949年美国住房法规定，清除和防止平民窟，城市用地合理化和社会正常发展。实施城市更新的主体是地方政府、私人房地产开发公司以及联邦城市更新行政机关等组成的地方公务局。城市重建采用将清除贫民窟得到的土地投放市场出售的办法。这一法令仍然着重住宅和居民区建设，要求任何一块重建用地有一半以上的土地面积用于居住。1954年对城市更新政策进行修正，提出要加强私人企业的作用，地方政府