新政下公路交通基础设施建设投融资模式创新及应对圆桌会谈

新政下公路交通基础设施建设投融资模式创新及应对圆桌会谈中国公路学会发展研究中心：徐丽2017年9月21日江西高速：阙泳目录基本情况01主要问题02如何应对03目录基本情况01主要问题02如何应对03基本情况——公路投资完成情况2008金融危机1997金融危机基本情况——高等级公路构成情况基本情况——高速公路发展快速•基本覆盖所有20万及以上人口城市。•“十二五”期建设发展最快。•大部分省基本实现了县县通高速目标。•根据贵州新规划，高速公路能覆盖80%左右的重点乡镇了。基本情况——高速公路快速发展基本情况——部分省高速公路密度世界领先地区公里/万平方公里国家公里/万平方公里全国平均136.0德国362.3江苏442.4意大利229.8浙江398.2法国186.7河南386.1西班牙179.2江西359.3日本170.9贵州308.7英国135.3陕西252.0美国94.7基本情况——高速公路发展水平•以国土面积和人口两个因素考量，我国高速公路综合密度仅10.7km/（万km2·万人），明显低于美国（综合密度18.9）、欧盟（综合密度13.85）等发达国家或地区。•根据经济发展，到2030年，若我国高速公路规模达到20万公里，则略高于欧盟、低于美国当前的水平。•规划里程约23万公里。综合密度——考虑面积、人口和经济发展情况地区公里/万平方公里公里/(百万平方公里*万人*十亿元）^1/3国家公里/万平方公里全国平均1361.31德国362.3(2.82)江苏442.41.18意大利229.8浙江398.21.36法国186.7河南386.11.61西班牙179.2江西359.32.48日本170.9贵州308.72.80英国135.3陕西2522.1美国94.7目录基本情况01主要问题02如何应对03新政出台的背景有效的政策和体制政策可持续财政可持续发展的引导解决资金瓶颈01020304地方体制+政府信用贷款三项政策基础车购税：解决中央资金问题养路费：解决地方资金问题通行费：解决地方筹资问题成功的原因——公路投融资政策78年以来，公路严重制约发展，解决建设资金就是发展的关键灵活体制加政策创新的效果养路费+自筹+贷款养路费+贷款车购税中央投资补助省+配套市、县+配套第一次放大第二次放大成功的原因——公路投融资体制成功的原因——高速公路平台发挥重要作用推动中国经济发展规模化投资推动国有资产改革企业化运作推动金融发展创新市场化融资基础设施多了，有问题吗？政策可持续财政可持续发展的引导解决资金瓶颈0010203存在的问题形成政策惯性带来三个问题年份公路里程（万km）高速公路里程（万km）201545812.4201646913.0203056020.0204560020.0代表省份2006年前后2014年2017年河南5858807010050内蒙92001100017137贵州6581724310196问题——发展的科学引导国家层面：国道主干线——国家高速公路——国家公路网，正式规划修改过一次；省级层面：高度骨架——高速路网——调整方案——加密方案，修改过2到3次。市县层面：市高速、县高速问题——基础设施发展缺乏引导的后果基础设施的意义和特点为生产部门提供服务，质量和水平影响产业成本，建设规模和管理能力决定了一个经济体的规模和水平。以自身的网络形成物流网、旅游网以外，自身的发展会向前、向后引发和带动一系列产业的发展，形成产业族群,基础设施具有规模经济特性，并高度依赖范围经济；投资周期长，沉淀成本高、决策不可逆，需要适度超前（时间概念），在某阶段投资增速超GDP增速，资产高度专业导致高度的进入和退出壁垒，交易过程中容易出现“套牢”风险。私人资本并不会大量进入基础设施加快发展的三个宏观意义：ü有助于缓解失业和恢复经济ü可作为政策反经济周期调节ü为下一次繁荣做好基础准备但是：决策者往往只从眼前政治利益出发考虑决定用于基础设施建设的公共支付，一旦这些未经充分论证和考察的基础设施建设支出未被高效利用，就不仅会挤占其他部门的投资，还会因为基础设施建设由于短期的财政困难中断，而造成更严重的后果。———凯恩斯问题——高速公路盈利能力严重不足高速公路行业收益及政府补助（亿元）2015年2014年2013年行业总资产50,326.9945,515.0341,984.89行业总利润301.73275.46239.41政府补助收入191.65148.9102.07扣除政府补助后利润110.08126.56137.34平均利润11.6110.598.26平均政府补助7.375.733.52扣除政府补助后平均利润4.234.874.74平均ROA（%）0.650.721.13平均ROE（%）1.641.772.74全国平均ROA1.8%全国平均ROE4.38%问题——实质性亏损公路企业利润隐性来源：据交通部2015年收费公报现金流口经统计：全国公路企业亏损2940亿元净资产收益率-13.4%亏损原因——替代性资本金投资项目资本金：是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务。——国发[1996]35号文替代性资本金：由于项目资本金不足，通过发行长期债券、专项建设基金、ABS、明股实债等方式解决资本金问题，实质上是债务性资金。——高速公路行业现实处境问题——高速公路严重依赖债务性资金发展统计上的债务资金平均占投资总额的70%。实际上超过80%。如广东集团：已建成高速公路项目资本金占比：32.5%政府资金比：15%集团自有资金：4.5%集团债务融资15%80%是普遍情况。更严重数据来源：2017年收费公路统计公报灵活体制加政策创新的效果2016年3A级高速公路企业资产负债率平均：68%权益工具会计去杠杆问题——情况可能更严重交通部《收费公路统计公报》数据显示，2015和2016年全国收费公路累计建设投资总额中财政性资本金投入分别占比17.3%、16.9%。部分省份新投资路段财政资本金占比仅为4.5%。债务出表资产增值2016年高速公路收费4181亿元，支出8003亿元。•还本：4381亿元•付息：2188亿元•养护：603亿元（含改扩建）•运营：536亿元•税费：280亿元•其他：14亿元问题——债务与可持续本金依靠新增贷款而没有实际偿还。还本和实际增加基本一致。如广东集团：看起来很好，没有风险实际：扣除迎还本付息及养护管理支出、税及其它支出以外，在集团母公司显示的净利润30.58亿元中，如果剔除：---其他板块的利润11亿元---新通车项目试运行会计政策延后反映的亏损14亿元---其他投资收益11亿元集团全资、控股高速公路项目亏损超过5亿元。许多高速集团现在是靠其它产业反哺高速公路，弥补亏损。问题——债务与可持续数据来源：2017年收费公路统计公报问题——债务与可持续债务风险等级省份数量省份债务风险可控9北京、上海、江苏、浙江、安徽、江西、山东、广东、宁夏债务风险较高9天津、辽宁、河南、广西、重庆、四川、甘肃、河北、内蒙古债务风险很高11山西、吉林、黑龙江、贵州、云南、陕西、福建、湖北、湖南、青海、新疆问题——债务与可持续数据来源：2017年收费公路统计公报问题——债务不可持续广东集团至2045年需承接债务及利润预计单位：亿元结论：按照现行趋势，到十三五末的债务余额达到7万亿元，风险极大。如何评价债务风险20世纪50年代，美国经济学家海曼·明斯基提出金融不稳定理论。根据收入-债务关系，将市场中的融资行为分为三种类型：（1）hedgefinance：现金流支持还本付息（2）speculativefinance：现金流能付息不还本（3）Ponzifinance：现金流不能偿付利息海曼·明斯基(HymanP.Minsky)能否实现资产增值是否具有还债意愿与PonziSchemen的区别:如何应对债务风险政策调整国家层面地方层面提前应对问题——三项政策的不稳定带来的问题政策可持续财政可持续发展的引导解决资金瓶颈01020304地方体制+政府信用贷款三项政策基础车购税：解决中央资金问题养路费：解决地方资金问题通行费：解决地方筹资问题车购税：目前：公路建设专项税，投资过于宽泛，事权责任不对应，中央投资权益也很难履行;未来：不能满足中央事权的财政支出责任，还有变成地方税的可能。问题——三项政策的不稳定带来的问题政策可持续财政可持续发展的引导解决资金瓶颈01020304地方体制+政府信用贷款三项政策基础车购税：解决中央资金问题养路费：解决地方资金问题通行费：解决地方筹资问题养路费燃油税及融资平台：过去：养路费作为担保，交通部门举债发展；08年以后改为燃油税，政府建立融资平台，地方债务风险进一步加剧，出台43号文件，但平台继续，地方政府债转为企业债务。问题——融资平台风险转移应对43号文、45号文的举措和后果：Ø融资平台一边清理、一边新建，特别是国省干线公路由于“十三五”面临很大资金需求，地市一级的公路融资平台、产业基金纷纷建立；Ø地方高速公路利用“PPP”模式，吸引央企，替代省级融资平台，再次加快发展，央企转型意识增强，利用建养一体化进入地方养护市场；Ø农村公路推行购买服务，利用政策性银行贷款，加快发展，增加债务风险；Ø地方公路包装成农村公路、旅游公路等，在寻找出路，总体缓慢；Ø开明渠、堵暗道的改革，演变成的结果是“黄河改道”，高速“一枝独秀”50号文15个不得，87号文数次严查2014年10月，43号文：避免政府债务风险2014年的43号文及2017年的50号文、87号文的问题：没有解决地方政府的“冲动”没有解决银行资金的“富余”没有解决交通产能的“富裕”没有给地方政府合理的财政资金来源和明确的发展责任融资平台风险转移——普通公路u50号文及87号文出台后，普通公路融资愈发困难u“明渠未开，暗渠已堵”，普通公路融资雪上加霜u成品油税费改革交通专项资金被地方政府截留、挤占和挪用现象时有发生，普通公路资金缺口巨大u高速公路自主融资，未在地方债范围内——政府“重高速，轻干线”u一二级公路取消收费的意外后果——提升公路等级如何统筹高速公路与普通公路协调发展？问题——三项政策的不稳定带来的问题政策可持续财政可持续发展的引导解决资金瓶颈01020304地方体制+政府信用贷款三项政策基础车购税：解决中央资金问题养路费：解决地方资金问题通行费：解决地方筹资问题收费公路政策：政策内涵不清楚，总觉得“理亏”取消二级路——高速快速增长；价格不能动——运输结构不合理，低附加值货车不走高速公路；期限不能延——陆续到期后提早扩建，或者转变性质延长收费；修订稿出不来——企业短期行为目录基本情况01主要问题02如何应对03观点摘抄“充分学习地铁经营模式，发挥路段本身及沿线的收益；同时利用PPP模式，挖掘收益。”“央企在拿PPP时，非常有话语权。导致的结果可能是：央企联合银行抬高PPP项目成本。”如何应对——认真贯彻落实中央部署去产能、去库存、去杠杆降成本补短板供给侧结构性改革赵喜安讨论：债转股广州交投建设银行100亿山东高速农业银行甘肃公投中国银行100亿300亿农业银行工商银行200亿农业银行河南交投300亿去杠杆VS降成本讨论：收费公路专项债有利于规范地方政府举债行为防控交通领域政府债务风险期限最长可到15年优势不足利率优势较小增量还是存量用途受限太多无法使用贷款还本责任转变沉淀时间较长讨论：资产证券化王利彬：谈收费公路PPP项目资产证券化路径PPP项目资产证券化存量项目资产证券化讨论：如何实质去杠杆ü加强项目科学规划，源头控制债务风险ü严控替代性资本金，让资本金回归本质ü发挥项目评价作用，建立责任追究机制讨论：绿色债券绿色债券目录绿色公路传统交通产业绿色技术建议进入支持融资优势境内优势分散优势投资优势境外优势集合优势讨论：公路企业怎么办转型升级一体化融资目前高速公路项目融资研究集中于融资体制，融资结构，融资方式和融资风险等方面，未能系统全面的深入问题本质。一体化融资，是在高速公路发展周期中，将能够影响高速公路筹