浅析人大代表资格审查工作

浅析人大代表资格审查工作一、临沧各级人大代表资格审查工作现状（一）基本情况。2012年云南省县乡人大换届以及2014年临沧市市级人大换届以来，临沧市辖区内共有各级人大代表6013名，其中全国人大代表4名，省人大代表31名，市人大代表329名，县（区）人大代表1455名，乡（镇）人大代表4194名。县（区）、乡（镇）两级人大代表由选区选民直接选举产生。省人大代表由市人民代表大会会议选举产生后，报省人大常委会代表资格审查委员会进行审查，由省人大常委会确认并予以公告；市人大代表由县、自治县、区人民代表大会会议选举产生后，报市人大常委会代表资格审查委员会进行审查，由市人大常委会确认并予以公告。（二）代表资格审查工作主要做法。多年来，临沧市各级人大在代表资格审查工作中主要是把好三关，一是把好入口关；二是把好程序关；三是把好监督关。把好了这三方面的关口，代表资格审查才有理有据有力有效。1.把好入口关。在代表候选人的酝酿提名到正式候选人的确定这一过程中，通过选民认可、党组织考察、征求各方面意见等环节和内容，对被提名人的人品素质以及现实表现有一个综合性的考量，把住入口关。2.把好程序关。通过从酝酿提名开始到公布选举结果的各个环节、步骤和程序的严格执行，使全过程在法律和制度的约束下进行，有效防止变形走样或人为操控。3.把好监督关。公开透明、阳光操作是最有效的监督。只要依法依规做到环节不省、程序不乱，就能够使全过程始终置于全社会的监督之下。（三）当前代表资格审查工作中存在的主要问题1.代表资格的审查很难做到实质性审查。根据地方组织法和云南省地方各级人民代表大会代表资格审查办法的相关规定：代表资格审查委员会审查的主要内容是代表的选举是否符合法律规定，而当选代表本身有无缺点错误或违法行为，却不属于代表资格审查委员会的审查范围。虽然代表法规定“代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中协助宪法和法律的实施，认真听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。”在换届选举相关材料要求中，规定了代表的资格条件，这些规定，实际上就是对代表候选人资格的限定，但代表候选人资格条件审查的职责却不在代表资格审查委员会。2.代表资格审查结果的运用与现实条件有差距。如果代表当选后，在对其代表资格进行审查时，发现其确实有问题或已经调离，按理代表资格审查委员会可以经过一定程序，及时与相关部门和原选区或选举单位进行沟通联系，并有权取消其代表资格，要求选区或选举单位进行补选。但在实际操作上很难做到这一点。3.选举过程中，对候选人是否存在违法违纪行为难以认定。在人大代表换届选举中，难免会出现代表候选人与选民之间发生一些生活中的亲密交往，如一些人情世故往来或亲朋好友间的生活宴请，这些情况在资格审查中很难认定其是否合法合规。二、关于从湖南衡阳代表选举事件中吸取教训，建立完善代表资格审查机制，依法处理破坏选举行为问题2013年12月28日，湖南省人大常委会对在衡阳市十四届人大一次会议期间以贿赂手段当选的56名省人大代表依法确认当选无效并予以公告，决定将512名收受钱物的衡阳市人大代表辞职。2014年5月，湖南省纪委决定对该案中违反党纪政纪的409人给予党纪政纪处分。衡阳代表选举事件的教训告诫我们，各级人大：一是要始终把坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事有机结合起来。紧紧围绕党的中心和工作大局，把选举人大代表作为真正体现以人民群众利益作为人大工作出发点和落脚点的执政为民理念，提高人大在群众心目中的信任度，保持人大机关奋发有为的良好精神状态。二是要进一步完善代表候选人提名、推荐和考察机制，为代表资格审查提供可靠的前提和基础。三是要提高警惕，防微杜渐，防止宗教势力、家族势力和黑恶势力、境外敌对势力渗透干扰，确保代表选举工作的纯洁性和严肃性。四是要坚定不移地维护宪法、法律的权威和尊严，维护人民代表大会制度，坚决惩处任何破坏选举的行为。相关部门要坚持“有报必查”、“露头就打”的原则，无论是什么人，无论是发生在什么地方，一经发现，就要依法严肃处理。对以贿选等不正当手段被确定为候选人或当选的，一经查实即取消候选人和当选资格，涉嫌犯罪的移送司法机关依法追究刑事责任。三、关于代表出缺补选、代表资格终止需要确定的原则和程序问题（一）代表出缺补选应当坚持的原则1.缺额及时补选的原则。选举法第五十四条第二款规定：“地方各级人民代表大会代表在任期内调离或者迁出本行政区域的，其代表资格自行终止，缺额另行补选。”但是一般认为，只要出现代表缺额，都应及时补选。代表法第四十九条列了七种代表资格依法终止的情形，“代表在任期内调离或者迁出本行政区域的”只是其中之一，其他六种情形的出缺也应及时补选合乎法理。2.程序依法简化的原则。选举法第五十四条第三款规定：“补选出缺的代表时，代表候选人的名额可以多于应选代表的名额，也可以同应选代表的名额相等。”“补选的具体办法，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”。通过调研，临沧各级人大普遍认为，省一级人大制订的地方性法规可以依法简化补选程序，这样做能够更好地达到缺额及时补选的目的。3.落选提名优先的原则。无论是选区直选还是选举单位间接选举人大代表，在换届选举时都有法定差额，少数正式候选人经过投票选举必然有差额；虽然被差额落选，但毕竟这些正式候选人是依法经过本选区选民或选举单位人大代表依法协商一致或预选的，应该具有广泛的民意基础。从调研情况反映，临沧多数人大代表联络服务机构认为，依法提名推荐原选区或选举单位的被差额落选的人选作为缺额补选的代表候选人，符合原选区选民或原选举单位的民意。4.代表类型一致的原则。选举法第六条有对代表“应当具有广泛的代表性”的类型规定，各级人大换届选举时对人大代表的结构也有严格的比例要求，因此当选代表都代表着一定的类别。从调研情况看，临沧多数人大代表联络服务机构认为，缺额补选代表时，应根据被终止的代表类别对应提名推荐候选人。比如，知识分子方面的代表出缺，补选时应提名推荐知识分子候选人参选，这样做就不会因补选而影响代表的广泛性。（二）补选代表的程序补选代表与选举代表一样，都是一项法律性、程序性很强的工作，都必须严格依照法律规定进行选举，一般来讲，补选工作应把握好三个环节：一是明确补选条件。补选代表是指在已选举产生的人大代表因工作调离或迁出本行政区域、辞职、死亡、被罢免等原因出现缺额而进行的补选。因此，凡补选代表都必须符合以上条件，否则不能补选。二是结合实际拟定补选代表工作方案。补选代表一般由原选区或选举单位主持，并负责制定补选方案。三是严格按程序补选，选举结束后，选区或选举单位应按规定向安排补选单位报告选举得票情况和结果，经确认后，正式公告选举结果。（三）代表资格终止需确定的程序代表法第四十九条规定，地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的、辞职被接受的、未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的、被罢免的、丧失中华人民共和国国籍的、依照法律被剥夺政治权利的、丧失行为能力的，其代表资格终止。在代表资格终止的操作程序上，代表法第五章第五十条规定:“县级以上的各级人民代表大会代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人民代表大会常务委员会，由本级人民代表大会常务委员会予以公告。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人民代表大会，由本级人民代表大会予以公告。”一般认为，“县级以上的各级人民代表大会代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人民代表大会常务委员会，由本级人民代表大会常务委员会予以公告，并报本级人民代表大会备案。”“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人民代表大会主席团予以公告，并报本级人民代表大会备案。”四、关于代表辞职和罢免界限，代表资格终止时间认定以及对代表采取限制人身自由强制措施的许可与暂停代表执行职务、代表资格终止的关系问题（一）代表辞职和罢免界限。根据代表法第四十九条的规定，罢免代表和接受代表辞职，同属于代表资格终止的形式。也就是说，代表如果被罢免或者辞职被接受，其代表资格终止。但罢免代表与代表辞职又是两个不同的概念，两者主要有以下区别：1.二者实施的主体不同。监督代表的主体是选民或选举单位，直接选举产生的代表由原选区选民监督，间接选举产生的代表由选举他的人民代表大会监督。因此，对代表进行罢免的主体是选民或选举单位。代表的辞职，按照选举法的规定，应由代表本人提出，是代表个人的一种意愿。2.二者的程序不同。根据选举法、代表法规定，罢免代表一般应经过以下几个程序：一是罢免案的提出。县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团或者十分之一以上代表联名，可以提出对由该级人民代表大会选出的上一级人大代表的罢免案。闭会期间，则由人大常委会主任会议或者常委会五分之一以上组成人员联名，向常委会提出罢免案。对于县级人大代表，原选区选民50人以上联名，对于乡（镇）级人大代表，原选区选民30人以上联名，可以向县级的人大常委会书面提出罢免要求。罢免案应以书面形式提出，写明罢免理由，并提供有关材料。二是受理机关收到罢免案后，及时组织调查，核实情况，并听取被提出罢免的代表的陈述。三是审议罢免案。县级以上的地方各级人大举行会议时，被提出罢免的代表有权在主席团会议和大会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见。罢免案经会议审议后，由主席团提请全体会议表决。县级以上的地方各级人大常委会举行会议时，被提出罢免的代表有权在主任会议和常委会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见。罢免案经会议审议后，由主任会议提请全体会议表决。罢免县、乡（镇）级人大代表时，县级人大常委会应将罢免要求和被提出罢免的代表的书面申辩意见印发原选区选民。被提出罢免的代表有权在选民会议上提出申辩意见，也可以书面提出申辩意见。四是表决。罢免代表，采用无记名投票表决方式进行。罢免由县级以上的地方各级人民代表大会选出的代表，须经该级人民代表大会过半数的代表通过；在代表大会闭会期间，须经常委会组成人员过半数通过。罢免县、乡（镇）级人大代表，须经原选区过半数的选民通过。五是公告罢免代表的结果。相对而言，代表的辞职程序较为简单，其程序为：一是提出辞职申请。间接选举产生的人大代表，由代表本人向选举他的人大常委会书面提出辞职；县级人大代表由代表本人向本级人大常委会书面提出辞职；乡（镇）级人大代表由代表本人向本级人民代表大会书面提出辞职。二是审议和表决。受理辞职申请的机关召开会议，对辞职申请进行审议，表决通过接受辞职的决定。3.二者适用的条件不同。法律没有明确规定在何种情况下可以罢免代表。一般来说，只要代表失去了选民或选举单位的信任，就可以被罢免。因此，罢免代表可以包括各种情况，既可以是代表有违法犯罪行为或工作严重失职，也可以是代表未能很好地履行代表职责。根据选举法、代表法的有关规定以及人大工作的实际需要，一般来说，代表在任期内因工作变动而在代表结构中失去原有代表性的、因健康情况不能继续执行代表职务、犯有严重错误在群众中造成不良影响的应当辞去代表职务。具体实践中，常常出现罢免代表与代表辞职相互交织的现象。比如，当选民依法提出对代表的罢免案后，代表根据自己的情况和在群众中的威信，在估计可能会被通过罢免的情况下，很可能会提出自动辞去代表职务。在这种情况下，如果提出辞职并被人大常委会接受辞职在罢免表决之前完成，罢免程序即可终止；如果在已公布的表决日之前，代表提出辞职还没有被人大常委会表决接受，罢免程序则不应终止，仍然要按时组织选民进行投票表决，以投票结果决定是否罢免代表。（二）代表资格终止时间的认定。根据代表法第四十九条代表资格终止的七种形式规定，代表资格终止时间应该根据四种实际情况认定：一是“地方各级人民大会代表迁出或者调离本行政区域的。”应以调离本行政区域时间也就是上级行文调动代表本人时间为代表资格终止时间。二是“辞职被接受的、被罢免的、丧失中华人民共和国国籍的、依照法律被剥夺政治权力的和丧失行为能力的。”其代表资格终止时间应以代表在本级人大常委会或乡（镇）人大主席团被认定为辞