日本城市规划体系的现状与展望

浅见泰司（著），何仲禹、翟国方（编译）（2013）。日本城市规划体系规划管理现状与展望。城市与区域规划评论，2013/1，总第2期，pp.14-22.。南京大学出版社，ISBN978-7-305-12914-8。日本城市规划体系的现状与展望浅见泰司编译：何仲禹、翟国方作者简介：浅见泰司，美国宾夕法尼亚大学博士，现为日本东京大学空间情报中心（CSIS）主任及教授。浅见教授的研究方向主要包括人居系统研究、空间信息分析、城市住宅理论及形态解析。其主要著作之一《居住环境：评价方法与理论》已被译成中文并出版发行。联系方式：[e-mail]1、现行日本城市规划体系介绍日本的国土总体分为城市规划区与非城市规划区两类；城市规划的相关法律仅适用于前者。日本的城市规划由总体规划引导，县1级政府负责制定城市规划区的总体规划，包括城市整备、开发和保护政策；而市级政府也会相应制定总体规划以协调与本市直接相关的规划基本方针。城市规划的实施主要侧重三个方面：土地利用规制、公共设施建设以及城市开发项目。图1日本城市规划区的用地划分示意图2土地利用规制的主要职责是在划定的城市规划区中指定城市化推进区域（urbanizationpromotionarea,UPA）和城市化控制区域（urbanizationcontrolarea,UCA）。城市化推进区域适宜进行城市建设，而城市化控制区域内原则上不允许进行建设活动。在城市化推进区内，土地利用规制进一步指定区划（如用地性质，特别用地区、都市再生特别区、控高区等）和街区规划。用地性质包括居住、工业和商业三大类12小类（见表1）。用地性质的确定基于对地区未来用地模式的考量，并对允许建造的建筑用途进行了详细规定。进入1980年代，日本城市化渐趋稳定，人们对城市宜居性的要求日益提高，为此日本在城市规划中引入了街区规划。街区规划一般只涵盖数公顷的较小范围，因而也更详细更具弹性。街区规划确定公共设施的位置，并对容积率、地块面积、建筑退红线、绿化空间的保护等作出规定。公共设施建设的主要对象包括交通设施，公共空间（如公园、绿地等等）、生活基础设施（如给排水管道）。政府有权征用用于公共设施建筑的土地，这类土地上的其他建设活动1日本的县相当于我国的省2图片来源：国土交通省《日本城市规划制度介绍》获取于2012年10月17日浅见泰司（著），何仲禹、翟国方（编译）（2013）。日本城市规划体系规划管理现状与展望。城市与区域规划评论，2013/1，总第2期，pp.14-22.。南京大学出版社，ISBN978-7-305-12914-8。将受到严格控制。城市开发项目关注重要的城市开发规划，这类开发往往牵涉众多利益主体，因而政府和规划机构的介入十分必要。例如，为了鼓励优秀的开发项目，在工业区改造等城市再开发工程中引入了再开发推进地区（RedevelopmentPromotionDistrict,RPD）制度。这一制度要求街区规划为待开发地区提供全面综合的发展计划，包括必要的基础设施规划和详尽的建筑规制；作为回报，RPD允许开发主体适当提高地块的容积率。除RPD以外，城市开发项目还指定灾后重建推进地区，街区开发预定地区，土地规划整理地区等，并出台相关政策加以配合。表1日本城市规划中用地性质的划分3用地性质规划要求居住用地一类低层住宅专用地区用地专门用于低层住宅建设，同时允许小规模的商店和办公以及中小学建筑二类低层住宅专用地区用地主要用于低层住宅建设，除中小学校外，允许建设150m2（建筑面积，下同）以内的商业设施一类中高层住宅专用地区用地专门用于中高住宅建设，同时允许建设医院、大学以及500m2以内的商业设施二类中高层住宅专用地区用地主要用于中高住宅建设，除医院、大学外，允许建设1500m2以内的商业、办公及其他便民设施一类住宅地区用于维护居住环境的区域。允许建设3000m2以内的商店、办公、宾馆等设施二类住宅地区主要用于维护居住环境的区域。允许建设商店、办公、宾馆、卡拉OK等设施准居住区允许沿道路两侧设置机动车关联设施，用地维护交通设施，并使其与居住环境相协调商业用地近邻商业地区用地用于为周边居民提供日常购物的场所，除住宅和商店外，还允许建设小规模的工场商业地区银行、电影院、餐饮设施、百货商店等集中区域。可以建设住宅及小规模工场工业用地准工业地区主要用于建设轻工业以及服务设施，不允许建设具有危险性和对环境有危害的工业设施工业地区允许建设任何类型的工业设施；允许住宅和商业设施建设；学校、医院、宾馆等不允许建设工业专业地区用地专门用于工场建设，住宅、商业、学校、医院及宾馆等建设不被允许日本城市规划的时效包括短期（1－2年），中期（3－5年），长期（6－10年）和超长期（11年以上）。尽管从行政角度上一般的规划不超过10年，但对城市的有效管理往往需要对未来几十年的发展变化作出考虑。城市规划作为对城市发展的控制，其调控目标包括两3资料来源：同脚注2浅见泰司（著），何仲禹、翟国方（编译）（2013）。日本城市规划体系规划管理现状与展望。城市与区域规划评论，2013/1，总第2期，pp.14-22.。南京大学出版社，ISBN978-7-305-12914-8。层涵义：在基本层面上它调控物质空间（建筑形式、用地性质等）；在扩展层面上它还应调控人的行为，包括对作为和不作为的控制（既要防止违规行为发生又要鼓励、促进有益城市发展的活动）。城市规划分为中央政府、区域、县、市等四个级别，低级别的规划要服从高级别的规划。但是随着日本政治领域上地方自治与分权的强化，地方自治体的规划权利和自主性大大提高，而区域级别上的协调体系依旧十分薄弱。2、变化中的日本及日本城市日本的现代城市规划体系起源于20世纪初，现行的规划法规制定于1968年，并随着时代的发展而不断调整完善。然而，近年来，日本所处的国内国际环境产生激变，对日本社会和日本城市提出了不同于以往的挑战。日本目前面临着人口减少和人口老龄化的严重问题。日本总人口在2008年达到最大值后开始减少，这标志着日本社会的一次质变。2011年，日本全国人口比上一年减少2040004人；据测算，到2050年，日本人口将减少25％至9500万5。与此同时，65岁以上老龄人口占总人口比例则高达24.3％6并在持续增加。这也是日本在经济泡沫破裂后的20多年里经济增长一直低迷的重要原因。另一方面，全球环境变化给日本带来了不可避免的影响：国民对于资源、能源和生态问题日益关注；对环境友好的生活方式越来越深入人心。2011年的东北大地震、海啸及核泄漏事故给日本造成了严重的损失，城市的安全被给予了前所未有的关注；这次灾难也迫使规划决策者重新思考人居环境与自然的关系。从全球视角来看，日本正受到来自发展中国家的巨大竞争压力；而美国经济复苏的停滞、欧洲债务危机的恶化以及近年来日元的快速升值大大增加了日本面临的社会、经济风险。以上的这些变化和不稳定因素一方面要求建立一个能够快速应对危机和不确定性的社会机制；另一方面也使日本不得不寻找新的增长战略。日本的城市同样经历着蜕变。由于减少的人口和不活跃的经济活动，许多日本城市趋于收缩和分散化。城市中大量的建筑没有得到有效利用甚至被遗弃；基础设施缺乏合适的维护。现行的城市规划致力于人口和城市增长阶段对城市无序蔓延的控制，因而在一个人口萎缩的阶段并不能发挥其应有的作用。人们普遍认为城市规划正在走向衰落。3、日本的城市再生运动成熟的城市化、不断减少的人口和低速的经济增长使得大规模的城市建设在日本早已成为历史。如何更新老旧的建成区以及如何对既存街区进行再开发使其适应新的需求已经成为日本城市规划中最重要的课题之一。为此日本从2001年起展开了城市再生运动（urbanregeneration,UR）。作为一种加速经济复苏的尝试，UR的目标是为高生产力的城市注入活力，培育增长动力。对于UR是否应该在日本大力推广还存在着广泛的争议。UR运动的支持者认为城市，特别是大城市是日本寻求增长的发动机，UR能够提高城市的国际竞争力从而强化经济增长。而大都市区的增长会扩大国内需求，从而刺激经济带动整个日本的复苏。UR运动的反对者认为城市再生并不能真正提高城市的生产力；相反，它只会带来经济分化并对环境产生破坏。无论如何不应否认UR运动在复兴日益萎缩的城市中的作用。为了提高城市再生区域的4数据来源：厚生劳动省获取于2012年10月17日5数据来源：总务省统计局获取于2012年10月17日6数据来源：同脚注4浅见泰司（著），何仲禹、翟国方（编译）（2013）。日本城市规划体系规划管理现状与展望。城市与区域规划评论，2013/1，总第2期，pp.14-22.。南京大学出版社，ISBN978-7-305-12914-8。生产力，一个途径是依据生产力水平而不是空间领域范围来指定城市再生区。UR的社会责任应该得到进一步明确：被指定区域内的开发企业有责任保证相关项目的顺利进行，任何影响工程实施的阻力都应该被快速清除。同时，需要对实施后的UR项目进行检验，以便清楚计划的实施是否为该地区带来了回报（通常可以检查税收的变化）。所有的UR项目都应进行事后评估，分析其给地区发展带来的积极和消极影响。4、日本城市规划体系的发展方向4.1、生态紧凑型城市2009年，日本国土交通省的一份报告指出生态紧凑型城市（eco-compactcity）应该成为日本城市今后发展所追求的蓝图。生态紧凑型城市是指城市结构高度集中，居民可以通过公共交通、自行车和步行完全满足日常生活的交通需求。实践生态紧凑型城市的理念非城市规划一力可为，需要其他领域相关政策的配合；在城市规划的领域内，也需要综合的土地利用规划，良好的城市管理以及规划实施效率的提高。当然人们更为关心的问题是如何在现实中建设生态紧凑型城市？有没有什么具体的方法？这一理念的正确性如何证明？如何引导市民实现这一理念下的规划意图？事实上，目前并没有形成关于实践生态紧凑型城市的具体规划方法。因此也不必要不惜任何代价的推进它的实施。生态紧凑型城市是引导城市走入可持续发展轨道的众多手段中的一种，我们更应该回归这一理念的原点来思考如何行动。生态紧凑型城市的概念包含两个元素。一个是基于生态的考量，这不仅意味着对生态的保护也需要新的创造。例如，在城市中创建绿色空间网络，而这个网络不一定是彼此相连，也可以分散在适当的距离内。从生态的视点出发要求我们利用生态空间模型对自然环境作出评估，比如调查自然资源的空间分布，对其稀缺性和生产力进行排名，这些都有助于对自然环境的有效管理。另外一个元素是紧凑，或者说是一个自给的生活区。在这样的一个区域内，诸如通勤通学，购物，到达社会服务设施等生活需求应该得到满足。而在老龄化社会，服务于老年人和残障人士的设施也应被充分考虑；通用设计的理念也非常重要。紧凑的城市需要对复合型设施作出空间规划，以及对发展连接不同设施的空间网络的规划。“生态”和“紧凑”的概念在实际应用中的阻碍来自于负外部性的存在，即个人行为的社会成本不能充分反映于市场价格机制。例如，开发项目可能对环境产生危害，但在目前的法规体系下开发企业付出的仅包括支付地价和废弃物处置费，这并不足以补偿环境危害的代价。因为不需支付环境税，所以消费者不会认真考虑使用机动车对全球气候变化的负面影响。同理，如果“非生态”行为“有利可图”，那么生态城市的实现就会困难重重。紧凑城市亦是如此：人们很少考虑在城市中提供公共设施（基础设施、交通系统等）的成本。事实上，社会设施和公共服务在高密度地区比在低密度地区更有效率、成本更低。然而根据现行的纳税方式，用于补贴公共服务支出的保有税的征收只以个人财产为依据，从而导致低密度地区的居民享受了来自高密度地区的转移支付，