浅析农业保险中的政府行为

浅析农业保险中的政府行为—以重庆为例摘要：本文从农业保险的职能、性质等相关内容入手，分析了政府在农业保险的整个过程中应履行的责任。农业保险的准公共物品的性质决定了政府在其整个策划及实施过程中责任履行的必要性。根据我国农业保险发展的现状以及我国农业保险中政府行为存在的问题、原因，并针对政府行为在农业保险中存在的不足，提出了一系列改善我国农业保险中政府行为的对策。一、导论：农业保险的相关概述农业是以生产植物、动物以及微生物产品为主的社会生产部门，受多种自然因素的影响，自然因素的不确定性使得农业成为一个非常危险的行业。我国是一个农业大国，农业面积较大，且气候条件恶劣。农业风险种类繁多，损失程度极大。农业风险的危害是显而易见的，农业风险的发生使农业生产经营的物质条件遭受破坏，导致农产品供给减少，农业再生产困难，“每个农民必须面对的风险之一，就是农作物收获量的不确定性。这些风险最终会影响整个社会，而农民是最主要的直接受害者。”农业保险商品既不是完全意义上的私人物品，也不是典型的公共物品，而是介于私人物品和公共物品之间的一种准公共物品。农业保险具有准公共品属性，农业保险经营具有一定的规模性，农业保险具有成本或利益上的外在性。其消费具有非竞争性和非排他性特征，一般不能或不能有效通过市场机制由企业和个人来提供，主要由政府来提供。二、我国政府推动我国农业保险发展的现状分析现阶段:2004年以后，政府制度创新试点，农业保险蓬勃发展。由于近年来“三农”问题的不断升温，农业保险对“三农”的保护伞作用日益突出，农业保险受到了政府和社会的高度关注。中国保监会把促进农业保险发展和为“三农”提供保险服务作为一项重点工作，联合有关部委积极研究建立符合我国国情的农业保险制度。自此我国农业保险发展进入了新时期的制度创新阶段。保监会从2003年以来成立了专门工作小组，积极协调有关部委和地方政府，开展多种模式的农业保险试点。在保费收入方面，2005年到2007年上半年全国农险保费收入都出现了大幅的增长，呈现出蓬勃发展的良好局面。据中国保监会统计，2005年全国农险保费收入7.29亿元，农险赔款5.58亿元，初步扭转了十多年来农险逐年萎缩的局面。（换成新数据进行整理）2006年，农险保费收入8.5亿元，同比增长16.2%。到了2007年上半年出现了同比大增124%的势头，农业保险保费收入达到10.8亿元。（最好插入图表）同时，市场上销售的农险产品也已经达160多个，涉及农民生产生活的各个方面。不过虽然我国初步扭转了农业保险多年下滑的趋势，出现了良好的发展势头，但是，目前我国农业保险仍然存在许多发展中的深刻矛盾与制约因素。从理论上说，如果政府的政策对保险业采用扶持政策，则保险供给增加；反之，若采取限制发展的政策，则保险供给减少。在农业保险领域，政府的财政资助和补贴水平对农业保险供给影响尤为显著。就农业保险供给而言，政府的资助：一是资本金的供给。二是农业保险业务经营费用补贴。由于农业保险的损失率与赔付率较高，经营成本大，所以费率高，但高费率难以适应低收入农民的农业保险需求，保险供求关系矛盾凸显。因此，解决矛盾的关键就是通过政府对费率和经营费用的直接资助和补贴。国际农业保险发展的实践证明：政府资金供给和费用补贴越多，农业保险的供求矛盾越小，农业保险发展得越快。美国就是典型的依靠政府巨额财政支持推进农业保险发展的国家。当然，政府对农业保险供给的支持力度受政府扶持农业保险发展的意愿和财力制约，而财政支持农业保险供给的效果，除了受支持力度的影响外，还受支持方式和农业保险发展机制等因素的影响。1、我国农业保险所处的发展阶段农业保险对于一农业为主的我国而言，是农业风险分散的重要工具。它为推动农业体制改革，保障农业生产顺利进行提供了有效的保障。但目前我国农业保险发展陷入了困境。其突出矛盾表现在广大农民迫切需要农业保险的保障而各商业保险公司却不愿涉足该领域。在我国，农业是国民经济的基础，农业经济的波动是引发国民经济周期波动的重要因素。因此，农业上因风险造成的损失，不仅会导致农业再生产过程的不稳定，更会使整个国民经济处于不稳定状态。相应的，农业保险在直接促进农业生产活动稳定发展的同时，也间接保证整个国民经济的协调发展。同时，农业保险的介入，会使农业生产者尽快恢复生产，从而保证农产品的供给和价格的稳定，从而安定社会各阶层人们的社会生活。（一）农业保险的有效需求和供给不足农业生产和经营风险的客观存在，农村经济的持续发展，必然形成对农业保险的巨大需求，但目前我国农业保险的现实需求不足。主要原因有：1.超小规模的土地经营客观上弱化了农业保险的经济保障功能。狭小的经营规模使农民产生较低的预期收益，因而也不愿付出现实的保险成本。2.我国目前的农业保险还主要是由保险公司以商业形式经营，国家支持和补贴较少，相对农民收益而言，保险费用较高，也抑制了农民对保险的需求。3.受传统农业的影响，农民的保险意识还较差。以上因素造成了农业保险的有效需求不足，商业性保险公司无法获得直接经济效益，这就很难刺激农业保险的有效供给，在萎缩的供给和低迷的需求状态下，农业保险业务发展缓慢。（二）资金来源渠道单一目前，农业保险基金主要来自于保户缴纳的保险费，而农业保险费率相对于保户的农业收入而言是很高的。投保农业险会导致农户收入持续走低，在农户收入减少的同时，农村公共品供应的弱化将使农户隐性负担逐步增长。这种单一的、不稳定的来源渠道也是农业保险实践不成功的主要原因之一。（三）农业保险的发展面临资金短缺、人才匮乏、技术薄弱的矛盾农业保险的发展离不开政府的扶持，特别是在资金方面的资助，但作为一个农业大国，政府的支持是有限的，在相当长一段时间内，农业保险将面临资金不足的矛盾。与此同时，我国目前农业保险在理论研究上也相对滞后，在实践中发展缓慢，农业保险方面的统计资料不详。更重要的影响因素是人才，长期以来，我国保险业由于受到各种因素的干扰，发展呈现多次起落，保险人才断层，而农业保险经营上的复杂性、艰苦性，也导致人才更是奇缺。2、我国政府现行在农业保险的发展中所作出的贡献和作用3、农业保险发展中遇到的困难三、政府介入农业保险的必要性对大多数农业保险的险种来说，不存在一个完全的农业保险市场。一方面，农户的有效需求不足以支持一个商业化的农业保险市场;另一方面，农业保险的低收益甚至负收益无法维持商业保险公司对农业保险的供给。(1)从农户的角度来看，农业保险的参与程度不高。首先，由于农业生产的高风险性使得风险损失率较高，按照这种损失率厘定的保险费率，对于收入水平较低的大多数农户来说，即使有参加农业保险的客观需求，也是难以承受的或者说是不愿意承受的。农业保险中的政府行为研究其次，农民风险意识淡薄，缺芝参加保险的主动性。我国农民文化技术素质普遍偏低，注重眼前的即得利益，对农业保险存在侥幸心理，认为购买保险是而外支出，如果交纳保费后无灾损，农民更会觉得经济上吃亏。所以需要政府采用立法等强制手段进行干预。(2)从商业保险公司的角度来看，农业保险的供给程度很低。首先，由于信息不对称，农业保险的道德风险和逆向选择是阻碍商业保险公司提供农业保险服务的“瓶颈”因素之一。其次，我国农业生产的高风险性、分散性以及地区差异性等使得商业保险公司面临极大的技术和管理难题。对于以利润最大化为经营目标的商业保险公司而言，如果没有政策补贴，经营其他保险业务的边际收益会远远大于农业保险业务的边际收益，商业保险公司会选择退出农业保险市场。(3)从农业保险的准公共物属性来看，农业保险具有明显的社会效益。一方面，农业保险对于分散风险、促进农业资源的合理配置、促进农产品总量的增加和质量的提高，对于保障农业的再生产和扩大再生产具有重大的意义;另一方面，农业保险具有社会效益高而自身效益低的特点，农户购买农业保险和保险公司提供农业保险，可使全体社会成员享受农业稳定、农产品价格低廉的好处。因此，从总体上来说，农业保险的最终效益是外在的，是属于全社会的。农业保险的这种正外部性需要政府的政策支持。从以上三个角度的分析可以看出，农业保险要真正发挥好为农业生产保驾护航的作用，政府必须提供相应的指导和政策支持。正是从这个意义上说，我国需要政府通过宏观介入和政策干预推动农业保险发展，政策性农业保险制度是发展农业保险的最基本的制度安排。四、我国农业保险中政府行为存在的问题及原因随着市场经济体制的不断深入，在政府行为的引导和支持下，我国的农业保险较原来有了很大的进步，同时也在不断的探索中保持着前进的步伐，但从现状分析，在这一领域的成果与我国的国民经济发展速度和产业环境、结构的持续调整仍存在一定的差距，究其原因，是国家宏观调控职能没有充分发挥支持农业保险的作用，政府行为对农业保险的支持作用和效果显现还存在着一系列值得探讨的地方。政府行为是政府职能的具体体现，是国家政权机关在管理社会各种事物以及履行其职能时进行的活动的统称。现代市场经济社会中政府行为具有两个特性。其一，公共性。政府一直以组织、协调、管理社会生活与公共事务为宗旨的，尽管政府行为的内容发生了很大变化，但政府对全社会实施统一管理的原则并未改变。政府以全社会为管理对象，处理公共事务，政府行为的公共性把政府行为与其它社会组织的行为区别开来。其二，非营利性。非营利性是政府作为公共权力机构的行为区别于经济组织的行为的基本特点，是政府作为公共事务的管理机构有别于社会中的普遍组织的一个显著特征。作者认为农业保险中的政府行为主要包括立法支持、财政支持、主体支持，目前我国农业保险中政府行为存在着法律制度缺失、国家财政支持不足、农业保险机制不完善的问题。5.1农业保险法律制度缺失5.1.1农业保险立法缺失新制度经济学告诉我们，一个节省交易成本的制度安排、制度框架和制度创新的空间是至关重要的。诺斯认为制度就是一种规范人们行为的规则。一个国家的基础制度安排、制度结构、制度框架、制度环境和制度走向决定了它的经济绩效〔46]。在农业保险领域也是同样如此，我们在分析国外开办农业保险的成功经验时，无一例外的发现，他们都建立了与本国情况相适应的制度安排作为实施农业保险的前提和保障。因此我国在建立农业保险的供给体系时，也应该未雨绸缪，寻求一种合理的制度安排，最大限度地减少和消除以后制度变迁的成本。美国著名发展经济学家A.0.克鲁格(AnneO.Krtleger)认为政府干预应当主要集中在自己具有比较优势的领域，即公共品领域。“诸如法律和秩序的维护，提供信息(如农业研究和发展)以及提供那些大规模的基本的公共服务之类的活动属于政府拥有优势的领域，在这些地方，私人企业面临劣势。【47j”因此，政府干预农业保险首先应该着力于法律法规的建设。我国农业保险的法律法规却一直缺位严重。我国从1982年恢复办理国内保险业务以来，农业保险经历了20多年的发展，但农业保险的立法一直严重缺失。1995年颁布的《中华人民共和国保险法))是商业性保险法律，并不适用于政策性农业保险，该法指出“国家支持为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。”但直至目前，政府仍没有出台任何关于农业保险法律、法规的另行规定。2003年修改后的《农业法》第41条规定“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度，鼓励和扶持农民和农业生产经营者组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织”，但对如何建立互助合作保险组织、如何鼓励商业性保险公司开展农业保险业务，并没有相应的法律法规进行明确[48]。随着“三农”问题的高度关注，农业保险日益成为社会广泛关注的焦点。十六届三中全会作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、2004年至2006年的中央1号文件、《国务院关于保险业改革发展的若千意见》都对农业保险发展提出了明确要求。但我国农业保险至今仍未建立统一的农业保险法规体系，除了上述《保险法》、和《农业法》对农业保险原则性的笼统规定以外，无论是商业保险公司经营商业性农业保险，还是专业农业保险公司经营政策性农业保险业务，都没有具体的法律规定加以约束，相关的法律关系也不明确，最重要的是政策扶持问题没有通过