日本的水资源管理及启示

日本的水资源管理及启示摘要：日本水资源的利用效率比我国高。在走过一段重开源、轻节流，先污染、后治理的弯路后，转变思路和策略，从规划和法律着手，实施水资源综合整治利用。同样是“多龙治水”，日本的协同管理比我国好。在确定水权、水价方面富有经验。我国面临严峻的水危机，应从多方面借鉴日本。关键词：日本；水资源管理；启示日本是一个降雨充沛的国家，又是一个人均水资源稀缺的国家。多年平均降雨量为1730毫米，是世界平均值（970毫米）的1.8倍，是我国多年平均值（660毫米）的2.6倍。因人口密度大，人均年降雨量仅为5300立方米，比我国的人均年降雨量5907立方米少，仅为世界平均值的1/5。但日本的水资源利用效率比我国高得多。据水利部2005年统计，中国年平均淡水利用量达5600亿立方米，日本年平均淡水利用量为900多亿立方米，不到中国的1/6，而日本GDP总量是中国的8倍。日本的万元GDP用水量仅为我国的1/30—1/48。日本在水资源管理方面有一整套经验值得我国借鉴。一、规划和法律日本在20世纪50—70年代，为满足工业高速发展对水的需要，修建了许多大型水利工程，将水加以储存和调用。同时，大力开发其他水源，如开采地下水。但重开源、轻节流、轻治污，显现出难以为继：大量修建水库、水坝，周期长、占地多，适宜的库址、坝址越来越少；过多地抽取地下水造成全国性的地面下沉，土地盐碱化；“先污染、后治理”付出的代价，比事前防治污染的投资高出10倍以上。走过一段弯路后，日本政府从20世纪80年代起改变了思路，将开源为主的策略转向节流为主的策略，将先污染后治理转向事前防治、源头减污。他们从规划和法律着手，实施整套的水资源综合整治利用的对策。日本一向注重对水资源的利用和长远的统一规划。早期的规划着重于河川水量的分配、调度，后来的规划着重于确保水质，明确整治的方向，实施可持续的开发。全国水资源总体规划由国土厅负责，与建设省、环境厅等部门和相关都、道、府、县的行政长官共同协商，拿出规划方案，经内阁讨论通过，最后由内阁总理大臣决定是否批准。规划具有长期性和稳定性，但由于水量、水质的不确定性较大，规划不可能一步准确到位，须依据新情况修订完善，20多年来日本水资源综合规划的重大修订就有3次。最近一次是2000年，以2010—2015年为目标，制定了《新的全国综合水资源计划》，简称“21世纪水计划”，重点是构筑可持续的用水体系，适应循环型社会的需要。规划成功的典型案例是琵琶湖的综合整治保护。琵琶湖是日本最大的湖泊，横卧于京都之东，名古屋之西，大阪、奈良之北，处于滋贺县境内，是湖滨1800万人生活、生产的宝贵淡水资源、水产资源和旅游资源，也是润泽人们心灵的精神之泉。在20世纪六七十年代，随着工业排污和生活垃圾的剧增，排入琵琶湖的COD(化学需氧量)和氮污染，大大超过水体的自净能力，水质逐年恶化。加之流域森林、农地不断减少，市镇街道增多，水源涵养功能减退，自1970年开始，琵琶湖经常发生赤潮、绿潮。日本政府在1972年制定了《琵琶湖综合开发特别措施法》，提出整治规划，1979年颁布《琵琶湖防治水体富营养化法令》，80年代继续开展《琵琶湖综合开发计划》。人工大堤、混凝土河床、入湖的下水道等都按规划建成，但水质并未根本改善。90年代后期，政府制定实施《琵琶湖综合保护整备计划》，从全流域着手，在水质、水源涵养、自然环境及景观保护上都严加要求。琵琶湖流域有甲贺草津、八日市、彦根、长滨、高岛、信乐大津、志贺大津共7个河川流域单位，在保护整备计划制定前，先组织河川流域的上、中、下游各区域互相考察，充分熟悉，达成深入的理解和共识。他们将流入琵琶湖的河川水路、水域外缘的山地、森林与琵琶湖通盘规划，形成生态回廊，谋求生态系统的修补和循环。经过全流域的综合保护整备，终于使琵琶湖重现30年前的容颜，恢复了防洪、供水、旅游等多种功能。滋贺县于2000年再度出台新的综合保护计划——“母亲湖21”，期限为50年，要在2050年实现琵琶湖的理想状态。规划通过法律成为国家的意志，二者同步先行。日本水资源的法律调控起步较早，相应的法律、法规相当完善，立法、执法的经验十分丰富。早在明治维新后的19世纪后期就制定了《河川法》，规定河川为公共物，国家有权调度用水。之后，20世纪50年代制定了《工业用水法》、《上水道法》、《下水道法》、《特定多功能水库法》；60年代制定了《水资源开发促进法》；1967年通过《公害对策基本法》，制定了水质环境标准；1970年制定《水污染防治法》，规定都、道、府、县知事必须对公用水域的水质状况进行经常性监测，环境厅在公共水域的重要地点也设置水质自动监测仪器，每年公布“全国公共水域水质监测结果”。当排水达不到水质标准时，政府知事有权命令工厂或事业场改进装置，或停止排放，对违反命令不符合排放标准者，可进行处罚。由于执行严格的排污标准和法律管制，现在全国城市工业污水和生活污水的处理率在98%以上。法律还规定禁采和保护地下水，确保其充足，常清。二、体制与管理日本的水资源管理体制，属于“多龙治水，协同管理”模式，分别由国土厅、建设省、农林水产省、通商产业省、厚生省、环境厅（2000年升格为环境省）、科学技术省等部门，按照中央政府赋予的职能各负其责，衔接配合。几个部门依据法律办事，既分工又合作又制衡。全国的水资源综合规划由国土厅负责；防洪、抗旱设施的建设，河流水资源开发的审批，由建设省负责；水力发电、工业用水由通商产业省负责；灌溉和农业用水由农林水产省负责；生活用水由厚生省负责；国家水资源开发预算、地方水资源开发经费管理，由大藏省负责；水资源开发利用的科学技术及情报，由科学技术省负责。1962年，由内阁总理大臣指定了全国七大水系，由国土厅直接监督、管理，其他未指定的水系由都、道、府、县知事指定管理者。在官方机构之外，还有许多半官方、半民间和民间组织。如水资源开发公团，是一个对日本7大水系进行统一筹划和开发治理的半民间组织，受内阁大臣的监督。日本把水资源分为农业用水、工业用水、生活用水、水力发电用水、养殖用水、公益事业用水及环境用水等许多种类，分别制定不同的质量标准，由不同的部门进行建设，协同管理。农业用水占全国用水总量的2/3，多年来一直较为稳定。85%取自河流，辅之以水库及原有的6万多个池塘蓄洪防涝，积水抗旱。政府大规模兴修水利和农田基本建设，干、支、斗、龙渠全部用水泥衬砌硬化，桥涵闸配套齐全。近十几年来大量铺设管道代替明渠，减少渗水、漏水。水田灌排分开，使灌溉水反复利用。旱地由以往的畦灌发展到现在的喷灌、微灌，其设施的配套率在30%以上。工业用水多年来也保持稳定水平，每年平均550亿立方米，其中取用新水仅为120亿立方米，其余430亿立方米的水都是循环产生的。2005年，工业用水的重复利用率达78.2%，比20世纪60年代提高一倍以上，居世界前列。工业企业的废水各有专用的处理设备，从废水中过滤、提取出金属元素，既实现资源的回收，又减轻对水环境的污染。生活用水多年来逐年上升，现占全部用水量的18.2%。全国人口基本上都使用自来水，自来水管普及率达96.1%。各地对自来水管防漏水抓得很细，东京水道局专门成立了700多人的“水道作业特别队”，对输水管道随时进行检查维修。水厂看到哪家用水激增，就寄去通知：我们发现您这个月用水激增，也许水管漏水了。只要您通知，我们马上前来检查。若无回音，水厂每天照样寄来，直到查清修好为止。政府采取减免税赋、进行补贴或提供政策性贷款等措施，开发、推广节水设备，商店规定像马桶这样的设备，必须是节水的才能卖。东京市民使用淡水十分节省，据世界水理事会提供的资料，东京每家每天的用水量仅为184升，只有北京市民的1/4。中水的回用，日本在全世界做得最早最好。他们把自来水称为上水，把下水道的水称为下水，将下水加以处理分离，得到中水，用于冲洗火车、汽车，道路浇洒，清扫工厂，冲厕，森林消防，城市消防，灌溉绿地等。从20世纪80年代起就试从下水中提取中水，20多年建起城市下水道废水处理场1300处，每年处理废水124亿立方米，其中1.3亿立方米经过处理的中水作为工业用水或其他回用。在农村，随着生活水平的提高，废水增多，有半数以上的农村兴建了废水处理设施，用经过净化处理的水灌溉农田，但有严格的水质控制标准，防止对农作物和人体产生不利影响。中水设施按建设规模分三种类型，最多的是单体建筑物自建，即一栋建筑物设置一套废水处理装置，将厨房、盥洗室排出的废水加以净化处理，用来冲洗厕所，再排入下水道。也有几个建筑物合建一套中水设施，或整个区域如工业园区、住宅区等集中建设中水设施，在更大范围内进行废水处理和再利用。2006年，全国有2200座饭店、政府机关、学校、企业、会馆、公园、运动场等公共设施以及大型住宅区的建筑物建立了中水系统，每天的杂用水供应量相当于全国生活用水量的1%。在缺水地区，建设中水设施成为强制性的规定。东京规定面积在3万平方米，或计划用水量每天100吨以上的新建项目，都必须建设中水设施。中水设施的投资，政府通过减免税金、提供低息融资和补助金等手段加以支持。日本降雨丰富，积蓄、利用雨水成本低，收益高。过去对雨水的利用多在沿海岛屿，20世纪90年代以来，许多城市也着手利用，一般用导管把屋顶的雨水引入设在地下的沉淀池，技术处理简单。东京都在公园、校园、体育场、停车场等处的地下，修建了大量的雨水贮留池。凡是新建筑物，包括住宅楼，都要求设置雨水贮留设施。1989年开业的东京港区的野鸟公园，园内用水皆来自雨水，形成了湿地、芦苇荡、草地、树林等景点，成为东京地区的著名观光点之一。名古屋、大阪、福冈等地的大型建筑物下都设置了雨水利用装置，其中名古屋体育馆每年可积蓄雨水3.6万立方米。这些在建筑物之下地基之上的水池，在地震频发的日本还有一个特殊的作用：水的浮力可以支撑建筑物，降低其晃动的加速度，延长其震荡周期，减轻震动的程度。水池里水质较好，在发生地震灾害时可作为应急水源。北海道还大规模运集、贮藏积雪，既得冷源，又积水。三、水权与水价当水资源不足、短缺时，水权的概念和争执便凸现出来。《河川法》规定河川和水流是公共财产，不能占为私有，同时也确认了水权的存在。水权是水的使用权和收益权，是一种财产权。但它又是一种特殊的财产权，受许多约束条件的局限。水权根据其创立起源、使用目的进行划分。根据起源分为惯例水权（法律创立前就承认的水权）和依照《河川法》取得的水权。根据不同的用水目的，分为灌溉水权、工业水权、市政水权、水电水权、渔业水权等。水权的取得遵循“占有优先”的原则，法律允许水权有偿转让给其他人或团体，但必须向河川管理机构提出申请，得到批准，且不能改变水的用途，如灌溉用水不能改变为工业用水等。在行使水权的“占有优先”权时，又根据实际情况在引水量上进行控制和协调。为了保证河水在自然循环中的净化能力，规定只有在河水超过河流正常流量时才可取用，正常流量从航运、景观、保洁、渔业、水生动植物的保护等方面来确定。在干旱来临时，优先引水权要经过当地用水协调委员会的协商，先满足抗旱灌溉的需要，再兼顾其他方面。经过约一个世纪的教化，日本国民的水环境意识已很强，一般能自觉维护良好的水事秩序，违反取水许可及水法规的事件比较少。一旦发现水事违法、侵权行为，先是劝戒、警告；若不听，便新闻曝光，让其遭受社会各界的谴责，民众会不买这些单位的产品；对严重违法、侵权者依法惩处。日本的水价较高，这是节制用水量的有力的经济杠杆，也是供水公司持续运转并得以发展的保证。不同用途的水有不同的价格，一般都高于其他发达国家的水平。每月20立方米市政生活用水的价格，是伦敦的1.36倍，巴黎的1.17倍，纽约的3.25倍。几乎所有的供水公司都归市政当局所有，公司独立核算，但无权像一般企业那样按照供给、需求的市场法则来定价，水价的涨落一律由当地的市政议会负责决定。决定水价的基本原则是：减轻使用量较少的消费者的负担，对超过平均使用量的消费者采用累进制收费。收费标准按水表口径的大小来制定，水表的口径分为小、中、大、特大4种，每一种口径再细分为几个等级