浅析我国地方政府融资风险的对策研究-以福州市为例

1浅析我国地方政府融资风险的对策研究——以福州市为例福建师范大学协和学院经济与法学系金融学专业124062010096林晨指导老师林云飞【摘要】地方政府承担着公安、基建、民生、卫生等重要职能，承担职能就意味着需要付出一定的资金。政府本身并不从事经济生产，它的收入来源于税利费，它汇集社会资金履行职责的过程就是政府融资行为。随着经济建设与政绩、官员升迁等因素挂钩，地方政府投资和建设规模越来越大，地方政府所需的资金也越来越多，进而，地方政府融资风险也逐渐扩大。本文试从全国宏观角度结合福州市实际情况分析我国地方政府融资风险的成因，并提出相关对策。【关键词】地方政府；融资；风险；2013年6月，依据国家审计署公布的数据显示，我国主要的9个省会中心城市的负债率都超过了百分之百，最高的达到百分之一百八十。地方政府的融资风险是双刃剑，充足且合理的使用资金进行经济和基础设施建设，可以极大地提高人民的生活水平和国家的经济实力。但是，若资金融通出现问题，则会影响到社会的安定与和谐。所以，地方政府融资问题，有必要引起决策部门乃至普通公民的重视。自从1994年分税制改革之后，中央政府取走了税收的大头，地方政府所占的比例越来越小，税收又是政府收入的传统的主要来源，这迫使地方政府要另辟财源。这些年来，土地转让费成为地方政府融资的主要来源，这又间接造成房价上涨等社会问题。地方商业银行出于某种考虑，不得不支持地方政府的融资，使得商业银行背负沉重负担。同时，融资平台不够广阔，过分依赖土地转让和商业银行融资使得民间闲置资本无处投资，不仅造成资源浪费，而且直接导致民间资本“流窜”于各个资本和货币市场，影响经济稳定健康发展。近几年，我国不少专家学者纷纷对地方政府融资问题提出各种分析及对策。文本将通过以福州市为例，对地方政府融资风险的类型、成因、对策进行分析。一、我国地方政府融资风险我国地方政府融资风险主要有商业银行信贷风险、融资平台风险和政府决策风险。商业银行信贷风险指地方商业银行迫于政府的强制命令，或者为了获得政府某些支持而发放给地方政府的贷款。融资平台风险是因为融资平台管理或经营方式不善而导致的财政风险、金融风险、法律风险等。政府决策风险是由于当前政府决策缺乏监管和公众参与，或因为地方政府出于政绩以及官员升迁的考虑，而独断地、盲目地、粗放地投资。（一）商业银行信贷风险基于国情，我国的大小商行一直都是各级政府融资的主要渠道。依据资料统计，地方政府融资平台有80%的债务来自商业银行贷款。国家开发银行和四大国有银行是这部分贷款的主要来源。融资平台贷款的还款保证主要是依靠政府担保和抵押[1]。由于商行对政府发放贷款的审核过于宽松，政府贷款的担保抵押一般是政府信用，即使有实物担保，价值往往也跟贷款金额有差距。因为贷款审批上也存在把控不严的情况，极易导致违约风险。以福州地铁为例。该工程预计投资173亿元，福州市政府财政拨款约41.7%，剩余资金由国家开发银行等组成银团提供贷款。仅福州地铁1号线一期工程的一条地铁就需要投资70多亿元，而福州市将于未来几年共计规划7条地铁线路。福州市2010年财政收入也只有402.51亿，即便到了2012年，福州市财政总收入也只有597.39亿元。由此可以明显看出，以福州市政府目前的财政收入对地铁工程贷款的还本付息存在很大的难度。深圳、北京每年补贴地铁的运营亏损将近20亿元，深圳地铁亏损累计已达近10亿元。这样的投资项目，一般很难通过商行的贷款风险评估，只有政府出面牵头，商行才会放款。2（二）融资平台风险1.财政风险根据穆迪公司2013年6月13日发布他们的评估显示，2012年中国地方政府负债已达到12.1万亿元人民币，而中国2012年GDP为519322亿元人民币，负债占GDP的23.3%。根据财政部2013年1月22日公布数据显示，2012年政府财政收入约为11.7万亿元人民币，意味着政府的收入低于负债。财政收入与负债相差超过4000亿人民币。目前因政府开始调控房地产市场，导致地方政府卖地收入受到限制，预期这个缺口还将继续扩大。根据国家审计署公布数据，截止2010年底，全国148家融资平台公司的逾期负债达到80.04亿元，依靠现有收入维持到期债务已经出现困难[2]。2.金融风险地方政府融资平台贷款多用于城市基础设施建设等几乎不产生盈利的社会公共项目，贷款偿还多靠地方政府的财政收入。而贷款主要来源于商业银行等金融企业，无形中就将融资平台风险引入了金融行业。当前，地方政府多利用土地出让金偿还融资平台公司贷款。表1全国2011年土地出让金排行榜（节选）排名城市2011年土地出让金2010年土地出让金同比1上海1243.61494.2-16.80%2北京1054.41632.6-35.40%3天津825.7893-7.50%4沈阳649.9361.379.90%5昆明639.2390.363.80%6重庆626.3468.733.60%7杭州621.5853.9-27.20%8大连5761306.4-55.90%9福州224.5317.6-29.30%资料来源：城市运营顾问中心公布数据根据CRIC城市运营顾问中心提供的数据，可以看出2011年福州市政府土地出让金收入约224.5亿元，在被抽查的100座主要城市中排名第22位（表1）。查阅《福州年鉴2012年》（以下简称《年鉴》）可知，2011年福州市城镇土地使用税、房产税、土地增值税、契税四项加总约为30.46亿元，加上土地出让金，在不包括房地产公司和建筑业公司营业税的情况下，福州市政府在2011年依靠土地获得的财政收入已经接近253亿元，约占当年财政收入（根据《年鉴》显示2011年福州市政府财政收入约为506亿元）的50%，如果加上相关行业的营业税，此项数额将会更大。随着国家对房地产市场的调控，土地财政必然受到限制，贷款无法及时偿还，导致银行的不良资产上升，对发放贷款的金融企业造成流动性风险。3.法律风险融资平台公司上世纪80年代开始出现，但我国至今为止没有出台一部专门的法律规范地方政府融资平台的运营。地方政府也没有出台相应的法规制约融资平台公司。部分融资平台公司存在诸多共性问题：虚假出资，资本金到位率低，抽走资本等。同时，由于管理不规范，不少融资平台公司还存在内控制度薄弱、地方政府违规注资、法人治理结构不完善等问题[3]。（三）政府决策风险政府决策存在监管缺乏的问题，政府决策听证会所邀请的人员来源不够广泛，甚至存在一些违规行为，使听证会几乎成为形式。例如2009年福州市发生福建省消委会指责福州市物价局提高水价听证会造假的事件。依据世界银行的估计“，七五”到“九五”期间，中国投资决策失误率在30%上下，资金浪费损失大约在4000亿到5000亿[4]。大量的盲目投资导致了政府决策风险。举例来说，2013年4月，福州市政府投资一亿元，将原福州市中级人民法院等办公楼拆除，在此基础上投资建设“福州市便民服务中心”，计划在当年完工且正式对外办公。这项决策不仅违反了李克强总理提出的本届政府任内不新建楼堂馆所的承诺，而且该中院大楼刚投入使用不足三年。2009年，在同一地段投资了6000多万元建设的尚未投入使3用的，台江区祥坂小学被计划拆除，此事曾引起国内舆论的巨大反响。二、地方政府融资风险的因素（一）缺乏有效的监管因为地方政府融资是政府行为，政府行为难以受到有效监管。政府投资融资决策权仅仅把握在少数官员手中。地方政府融资平台公司自90年代出现以来，至今未有一部专门的法律法规作为监管的依据[5]。这就造成地方政府融资平台公司违法无人监管，调查无法可依，处罚无据可凭。2010年6月，国务院开始着手对融资平台公司进行整改。《通知》下达之后，施行情况并不理想，当时所有的3800家融资平台公司都不希望被处理，例如上海城投就表示他们正在申请，不被划入地方政府融资平台中。从融资平台公司的组织构成看，有些政府官员直接担任公司的领导。有些地方虽然有成立融资平台公司管委会，但管委会成员又多数由政府领导担任。另外，表面上融资平台公司受审计、监察等多部门共同监督，但实际上正是由于没有专门有效的监管机构，导致监管不清，责任不明。而且由于政府投资的建设项目一般具有长期性，所以贷款期限往往较长，有可能将本届政府造成的烂摊子留给下届政府。（二）融资信息公布不透明，缺少有效的风险评估地方政府融资信息公开不透明化。使得没有内部渠道的外部投资者无法评估地方政府的信用，甚至无法知道政府的融资规模、方式、时间跨度等信息。尤其是，我国目前还未建立政府信用评估体系，如果无法对风险做出正确的评估，就意味着投资者和管理者对于风险一无所知。而把控风险的前提是了解风险，没有了解，那么把控风险也就无从实现。由于信息不公开，导致社会舆论监督也无法涉足其中，使各种风险在其中愈演愈烈[6]。（三）融资渠道的不完善1.融资平台狭隘我国地方政府融资来源80%来自信贷融资，剩下20%来源于债券融资，股权融资、信托融资[7]。由此可见，地方政府融资对于商业银行有着高度依赖，风险高度集中于银行信贷，一旦商业银行对地方政府收缩融资规模，那么将容易出现资金链断裂等问题。政府的投资项目一般都具有规模性，涉及诸多企业；资金是维持其运行的纽带，资金链断裂将严重影响社会经济的稳定。2.分税制改革的缺点1994年分税制改革之后，中央政府拿走了税收的大头，并且地方政府的税率和税基也由中央政府确定，但是地方经济建设的重任却只让地方政府独立完成。不仅如此，由于我国规定地方政府没有发行债券的权力，所以地方政府为了完成建设任务不得不依靠“土地财政”[8]。3.土地转让费占据政府收入的比重过大依靠“土地财政”的结果就是政府财政收入的绝大多数来源于跟土地有关的税费收入。这不仅包括储备土地为抵押的直接负债，还包括以未来土地出让收益为担保的间接负债[9]。国家逐步加大了对房地产市场的调控整顿力度，房地产行业受到限制，地方政府的“土地财政”也受到监管，这就影响到了地方政府的财政收入。（四）商业银行信贷审查不严四大国有银行归属国家控制，地方政府的建设资金多依靠它们获得。政府拥有稳定的税利费收入，所以一般来说，政府的信用高于企业，尤其在眼下社会正朝着和谐稳定的趋势发展，商业银行更热衷于对政府放贷，对于这类政府贷款的审查较企业或个人贷款来得宽松。同时，商业银行位于当地的行政区域范围内，难免要受到地方政府的影响，对于地方政府要求的贷款，银行难以有力地拒绝。这样宽松的信贷措施助长了地方政府的过度融资行为[10]。（五）政绩考核标准助长了地方政府投资的盲目扩张依照我国现有制度，地方政府官员的升迁多参照其治理下当地的GDP增长率。为了尽可能高地拉动GDP增长，地方政府最好的渠道就是大规模进行城市建设。在城市规划不完备的情况下，很多城市一边规划一边建设，施工半途发现问题又重新来过。为此，很多城市出现城市道路反复施工的情况，甚至新建工程立刻又被推倒重建的现象。这不仅使得城市建设速度受到阻碍，也严重浪费了社会资金。投资回报低下则又降低了资金偿还的能力，这些都在无形中形成了一个恶性循环。4三、针对地方政府融资风险提出的对策建议（一）保证地方政府财权与事权的对等地方政府之所以大规模融资，原因之一就在于地方政府的事权和财权不对等，没有足够的资金履行政府义务。近十年来，地方政府仅拿到3成的税收，却要负担7成的支出（表2）。所以最主要的任务是进行税制改革，给予地方政府充足的、稳定的、可靠的资金收入，并且加快推广地方债试点工作，重新修订《预算法》，给予达到一定标准的地方政府发行地方债的权力。表2中央与地方财政收入与支出比重年份中央收入比重地方收入比重中央支出比重地方支出比重200052.247.834.765.3200152.447.630.569.5200255.045.030.769.3200354.645.430.169.9200454.945.127.772.3200552.347.725.