浅谈地方国家权力机关的决定权

1浅谈地方国家权力机关的决定权依法行使决定权，做好讨论决定重大事项的工作，对于坚持和完善人民代表大会制度，贯彻实施依法治国基本方略，推进决策科学化、民主化，落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。下面，我就重大事项决定权的基本概念、主要问题、关系定位及行使办法等方面进行了探讨。一、地方国家权力机关行使决定权的基本问题地方人大要正确行使重大事项决定权，首先要理解什么是决定、决定权和行使决定权的有关问题。（一）决定的概念1、决定的概念。决定一词，在一般情况下，是指对如何行动作出主张、决断。在特定的情况下，决定是指国家机关、政党、社会团体等组织，对重要事项和重大行动作出主张、决断或安排的一种公文形式。决定与决议、决策的含义很相近，是密切联系的。决议，是指经过一定会议通过的决定。决策，是指决定的策略或办法。作为一种公文形式的“决定”可以在各方面、多种场合下使用。如：在立法方面，就某个问题是否进行立法和某个法规或规章是否撤销作出“决定”；在人事任免方面，就其职责范围内的人事作出是否通过或者是否批准任命或者罢免的“决定”；在监督的过程中，对发现的问题作出如何处理的“决定”；其他方面如经济建设、文化建设和公共事业建设的计划安排等，也可以使用“决定”的形式。2、决定的分类。对人大的决定，可以从决定的内容、时效和功能3个方面进行分类。从决定的内容上，人大的决定可分为：（1）确认性决定。一般是指对“一府两院”提交的报告等文件作出赞同还是否决、批准还是不批准的决定。（2）规范性决定。是指用来修改、补充、解释法律所作的决定，或者由于立法条件尚不成熟，而先作出若干规定的决定。（3）方针性决定。是指对大政方针作出的决定。如在宏观调控方面作出的决定。（4）事项性决定。是指对某一具体重大事项作出的决定。如关于教师节的决定。从决定时效上，人大的决定可分为：（1）即时性决定。即就某一个具体问题或某一具体事情而作出的决定，其时效是一次性的。如撤销本级政府的某一个规章的决定。（2）长效性决定。是指为确定某永久性事件或在相当长一段时间发挥作用的决定。如关于国庆节、教师节的决定。从决定的功能上，可分为：（1）授权性决定。是指有授权权力的国家权力机关对可授予权力的国家机关作出的授予某种或某项权力的决定。如全国人民代表大会授予深圳市等经济特区制定经济特区的法规和规章的立法权的决定。（2）立法性决定。是指有立法权的人民代表大会及其常委会对已颁布实施的法律法规进行修改、补充、废止作出的决定，或者对某些事项作出的具有法律规范的决定或规定。（3）批准性决定。是指行使批准权作出的决议、决定。（4）撤销性决定。是指行使立法监督权所作出的决议、决定。（5）任免性决定。是指人大及其常委会任命或撤销干部职务的决定。2（二）决定权的概念1、人大的决定权的概念。在我国的宪法、全国人大组织法、地方组织法等法律中，并没有出现“决定权”（有人又称为“重大事项决定权”、“对国家重大问题的决定权”）一词。近些年来，在人大工作和人大理论研究中，人们经常使用“决定权”一词。那么，这个词是怎么来的呢？早在50年代，毛泽东、周恩来、董必武就明确提出，各级人民代表大会应决定国家的重大问题。但是，他们都没有在人大及其常委会的职权方面使用过“决定权”一词。1980年4月18日，彭真在各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志第一次座谈会上的讲话中，第一次使用“决定权”一词。目前，“决定权”一词还不是一个法律用语，而是为了表述的方便，人们对人大及其常委会的一部分职权的笼统的称呼。我们常说的决定权的概念有广义和狭义之分。广义上说的人大决定权，是指国家权力机关拥有的对政治、经济、文化和社会生活各方面重大事项作出通过、批准或撤销的决议和决定的权力。由于重大事项的范围是多方面的，因而重大事项决定权的表现也是多方面的。它可以表现在立法中作出的立、改、废、批准或撤销的决定；可以表现在为人事任免而作出的任命或罢免的决定；也可以表现在监督过程中对问题的处理作出的决定；还可以表现在为解决其他方面的具体问题而作出的决定。狭义上说的决定权，是指相对独立于立法权、任免权和监督权，就重大事项作出决议、决定的权力。由此可以说，决定权是宪法和法律赋予各级人大和县级以上各级人大常委会依照法定程序决定国家重大事项的权力，是各级人民代表大会及其常委会用来表达意志、阐明立场、解决实质性问题的一种实体性权力。2、人大的决定权与其它职权的区别。重大事项决定权与立法权、人事任免权、监督权的异同和联系。这“四权”的共同点是，都可以就重大事项做出决定、批准或者撤销的决定。不同的是做出决定的内容的范围不同。按其所做出的决定的内容进行归类，其内容属于立法方面的，就归入立法权；其内容属于人事任免方面的，就归入人事任免权；是在监督过程中做出的决定，就是监督程序的组成部分，应是行使监督权的表现，如果在监督过程中作出人事任免的决定，那就应当归入人事任免权。不能归入上述三权的决定，就应视为行使重大事项决定权的表现。如《宪法》第六十二条规定的就特别行政区的设立及其制度作出的决定；对战争和和平问题作出的决定。第六十七条规定的就同外国缔结的条约和重要协定作出批准和废除的决定；授予国家的勋章和荣誉称号的决定；作出特赦的决定；就全国总动员或者局部动员作出的决定；就全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态作出的决定。全国人大及其常委会就上述的问题所作的决定和地方人大就本行政区域内的政治、经济、教育等重大事项所作的决定，就是行使重大事项决定权的表现。决定权与立法权、任免权、监督权的关系，可以从两个方面来理解。一是，从广义上说的决定权，涵盖了行使立法权、任免权、监督权中作出“决定”的决定权。二是，从狭义上说的重大事项决定权，它是相对独立于立法权、任免权、监督权的一种权力，并在四项权力中处于中心位置，特别是在没有立法权的地方人大。立法权、任免权，从广义上说，也是一种决定权。监督权是人民主权的一种派生权力。监督权离开了决定权，就失去了依据和目标，就从根本上失去了存在的意义。（三）决定权的行使3地方人大要正确行使重大事项决定权，还要明确如下几个问题：1、行使决定权的实质和重要性一是人大行使决定权的实质。人大行使决定权，其实质是代表人民行使当家作主的权力的表现。《宪法》第二条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这一规定表明了人民是国家的主人，人民依法享有包括重大事项决定权在内的一切权力。第二款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民代表大会常务委员会是人民代表大会的常设机关。可见，人大行使重大事项决定权，其实质是代表人民行使当家作主的权力的表现。二是人大行使决定权的重要性。人大行使决定权，是人民当家作主的主要形式。人民当家作主的权利主要是通过人大行使决定权来实现的。特别是没有立法权的地方人大，行使好决定权是把党的意图和人民的意志上升为国家意志的唯一途径。行使决定权是人大的性质和地位所决定的。《宪法》第五十七条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”第九十六条第一款规定：“地方人民代表大会是地方国家权力机关。”第二款规定：“县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。”《宪法》的上述规定，表明了只有人大才是国家权力机关，其他国家机关都不是权力机关，包括共产党在内的政党和政协都不是国家权力机关。人大的这种性质和地位，就决定了国家的重大事项的决定权，必须由人大来行使。行使决定权是实行依法治国的客观要求。实行依法治国的基本方略，要求政府要依法行政，就要做到有法可依。如果人大不行使决定权，不给政府提供依法行政的依据，政府的活动就难以正常进行，各项活动就会受到影响，国家机器就不能正常运转。能否主动地正确地行使决定权，是对人大是否对人民负责的检验。人大受人民的委托代表人民行使包括重大事项决定权在内的国家的权力，并对人民负责。如果人大不能主动地正确地行使重大事项决定权，就是对人民不负责的表现。人大主动地正确地行使重大事项决定权，对各方面的工作必定会起到促进作用。决定权可以同其他权力相结合，从而能够产生确认、规范、完善、监督、保证等多种功能。人大对重大事项作出的决定是具有法律效力的，是必须执行的。如果决定是正确的及时的，那么，对工作必然会起到促进作用。2、人大行使决定权的客体及其内涵人大行使决定权的客体是重大事项。对重大事项行使决定权是《宪法》赋予人大的权力。《宪法》第六十二条和第六十七条规定了应当分别由全国人大及其常委会作出决定的重大事项。《宪法》也规定了应当分别由地方人民代表大会及其常委会作决定的重大事项。如，《宪法》第九十九条规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的各方面工作的重大事项”。各方面的重大事项，按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条的规定，包括本行政区内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。4重大事项的内涵。人大行使决定权的客体是重大事项，然而，什么是重大事项？虽然《宪法》的第六十二条、第六十七条、第九十九条和一百零四条作了规定，但是，有些规定就不够具体，如一百零四条规定的“各方面工作的重大事项”，就不够具体。加上重大不重大，还受到人们理解的不同和时间、地点的不同的影响，难以取得共识。有些人认为是重大的，而另外一些人却认为不是重大的；此时此地是重大的，彼时彼地就可能不是重大的。可见，正确认识应由地方人大决定的“重大事项”的内涵，是地方人大正确行使重大事项决定权首先必须明确的问题。明确这一问题，对于明确人大和“一府两院”的权限，都有重大意义，值得作一番探讨。什么是重大事项？这个问题可以从两个方面来理解。第一，重大事项首先是属于应由人大行使决定权的重大问题的范围内的事项。那么，应由人大作出决定的重大问题的范围包括那些？毛泽东、刘少奇、江泽民对此有过精辟的论述。毛泽东同志在党的第七次全国代表大会上所作的《论联合政府》的报告中就指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。”（《毛泽东选集》第三卷，第1057页。）毛泽东同志还在《为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》中说：“人民政府的一切重要工作都应交人民代表大会讨论，并作出决定。”（《毛泽东选集》第五卷，第19页。）刘少奇同志在1954年9月15日作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中就指出：“我们国家的大事不是由一个人或少数几个人来决定的。人民代表大会制度既规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都应经过人民代表大会讨论，并作出决定。全国性的重大问题，经过全国人民代表大会讨论和决定，在它闭会期间，经过它的常务委员会讨论和决定；地方性的重大问题经过地方人民代表大会讨论和决定。”（《刘少奇选集》下卷，第157页。）刘少奇所以没有说，在地方人民代表大会闭会期间，重大问题由它的常委会讨论和决定，这是因为当时地方人民代表大会尚未设立常委会这个常设机关。江泽民同志在《关于坚持和完善人民代表大会制度》中说：“党中央关于国家事务的重大决策，凡是应该由全国人大决定的事项，都要提交全国人大经过法定程序变成国家意志。地方也应如此。”（《江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）》第305页。）综上所述，凡是关于国家的大政方针、重要工作、重大问题、重大决策，都可由人大作出决定。全国是这样，地方也应当如此。第二，可由人大作决定的“重大事项”是重大问题中的具体的事项。重大问题，是具有全局性、根本性、长远性的关系重大的事。重大事项是重大的事，但是，它不是全局性的战略，不是全面性的工作布置，不是整体性的总和，而是具体的、专项的重大事情和问题。应当由地方人大决定的“重大事项”的定义我认为可以这样表述：应由人大决定的