浅谈如何实现土地整理的全程

中国农业大学现代远程教育毕业论文（设计）论文题目浅谈如何实现土地整理的全程产业化管理学生肖红指导教师专业土地资源管理层次专升本批次032学号3708010323134940学习中心山东省农业管理干部学院工作单位济南市国土资源局2005年4月中国农业大学网络教育学院制I独创性声明本人声明所呈交的毕业论文（设计）是我个人进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文（设计）中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在毕业论文（设计）中作了明确的说明并表示了谢意。学生签名：时间：年月日关于论文（设计）使用授权的说明本人完全了解《中国农业大学网络教育学院本、专科毕业论文（设计）工作条例（暂行规定）》对：“成绩为优秀毕业论文（设计），网络教育学院将有权选取部分论文（设计）全文汇编成集或者在网上公开发布。如因著作权发生纠纷，由学生本人负责”完全认可，并同意中国农业大学网络教育学院可以以不同方式在不同媒体上发表、传播毕业论文（设计）的全部或部分内容。中国农业大学网络教育学院有权保留送交论文（设计）的复印件和磁盘，允许论文（设计）被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编论文（设计）。[保密的毕业论文（设计）在解密后应遵守此协议]学生签名：时间：年月日密级：（请注明密级及保密期限）II摘要本文分析是建立在对目前我市土地整理工作中运行机制和运作模式的基础上，针对现阶段我市土地整理实际工作中存在融资渠道单一、规划设计不到位、缺乏公众参与，产权与利益分配制度不完善、相关配套政策不健全等问题与不足，从而提出实现土地整理全程产业化管理的建议。接着分别从项目设计科学化、融资多元化、开发专业化、管理科学化、利用高效化等方面阐述了实现土地整理全程产业化的内容体系和基本特征。据此并结合目前土地整理的实际情况，提出创建土地整理全程产业化运作的市场机制、建立土地整理成果的标准化管理体系、构建土地整理的生态环境影响评价制度、完善土地整理中土地权属调整的利益分配机制和健全土地整理的相关法律法规体系的土地整理全程产业化政策保障体系。关键词：土地整理全程产业化标准化管理体制土地整理运作模式III目录摘要....................................................II前言.......................................................11现行土地整理模式分析.......................................11.1土地整理运行机制与运作模式............................11.2现行土地整理运作模式分析..............................22土地整理全程产业化的内容体系和基本特征.....................32.1土地整理全程产业化发展的内容体系......................32.2土地整理全程产业化发展的基本特征......................43土地整理全程产业化的政策保障体系...........................53.1创建土地整理全程产业化运作的市场机制..................53.2建立土地整理成果的标准化管理体系......................53.3构建土地整理的生态环境影响评价制度....................63.4完善土地整理中土地权属调整的利益分配机制...............63.5健全土地整理的相关法律法规体系........................6后记........................................................7参考文献.....................................................81前言我国现行土地整理工作采用的是行政主导型土地整理运作模式，整个过程由行政来推动。但这种土地整理运作模式其全程行政主导，没有引入市场机制，必然存在着缺陷与不足，且越来越不适应我国快速经济发展而引起的土地利用变化，尤其是土地整理的规模不断扩大、整理的质量标准越来越高的情况下，行政主导型的土地整理运作模式与土地整理产业发展的矛盾不断突现。因此，改革现有的土地整理制度是推动土地整理产业发展的前提与基础。土地整理全程产业化是指通过行政监督管理与市场化运作综合整治和优化配置土地资源的土地整理运作新模式。从我国当前社会经济条件与土地整理工作现状来看，推行土地整理全程产业化，通过土地整理专业化设计、多元化融资、科学化管理以及高效化运作，必将改革现有的行政主导型土地整理运作模式，使土地整理工作适应我国目前土地利用的快速变化，推动整个土地整理产业的发展。通过对土地开发整理和复垦，对荒山、荒地、荒滩综合开发利用，对田、水、路、林、村综合整治，对工矿废弃地治理复垦，不仅能够有效地增加耕地面积，更重要的是能够改善土地资源的利用结构，提高集约化利用水平，促进可持续利用。1现行土地整理模式分析1.1土地整理运行机制与运作模式土地整理：是指在一定区域内，依据土地利用总体规划、土地开发整理专项规划及其他规划，对田、水、路、林、村等实行综合整治，调整土地关系，改善土地利用结构和生产生活条件，增加可利用土地面积和有效耕地面积，提高土地利用率和产出率的活动。就目前情况看，土地整理的主要内容包括：（1）调整农地结构，归并零散地块；（2）平整土地，改良土壤；（3）道路、沟渠、林网等综合建设；（4）归并农村居民点、村办与乡镇办企业等；（5）复垦废弃地；（6）划定地界、确定权属；（7）改善生态环境，维护生态平衡[7]。由于不同的地区社会经济环境和自然环境条件的差异性，导致土地整理的具体内容与具体运作也具有一定的差异性，但土地整理在经济运行的内在机理和外部条件等方面具有类同性[1]，即具有相同的土地整理运作机制，社会经济水平的发展尤其是区域耕地保护的压力，使得人们进行了土地整理的决策。而在这一决策予以实施的同时，区域社会经济运行系统也为土地整理的工程建设、土地整理规划等提供了技术保障和资金保障。为确保土地整理工作的有序进行，必须以土地利用现状为基础，制订科学的实施规划，并按照土地整理规划有计划、有目的地开展土地整理工作。而土地整理的过程也是改变土地利用现状的过程：通过改变土地利用方式，优化土地利用结构，调整土地利用关系，增加符合区域社会经济发展目标的土地供给，并提高土地资源的社会、经济和生态效益，促进土地资源的可持续利用。而土地整理的最终结果也将推进社会经济的进一步发展，且由于土地整理目标具有明显的阶段性特征，发展后的社会经济系统又对土地整理提出更高层次的要求，这又将进一步推动土地整理产业的不断发展。虽然土地整理政府部门高度重视，根据国土资源部的要求，各地相继成立土地整理中心，并设专人负责此项工作，探索出了一套以政府行政职能为主导的土地整理模式体系（见表1）。2表1我国现行土地整理运作模式体系模式体系运作方式运作内容组织模式政府立项、政府管理由政府委托具有行政能力的国土资源部门立项、管理、验收。作业模式政府相关部门由政府委托具有行政能力的国土资源部门土地整理中心，负责项目的实施。资金供给与管理模式国家、省、市政府新增建设用地土地有偿使用费投资为主以政府投入为主，所有资金均由政府相关部门，实行统一管理、监督使用。参与主体政府或其组建的相关公司、设计院所当前在土地整理工作中主要参与主体是政府、政府有关部门下属的事业单位。1.2现行土地整理运作模式分析通过上述分析，可以看出我国目前实行的是一种以行政职能为主导的土地整理运作模式，即以行政权利推动为主，参与主体也是政府部门或其委托的有关机构。在我国土地整理工作刚刚开展的现阶段采取政府投入、实施、管理于一体的运作模式，对于推进土地整理工作的开展具有实际意义。但是，随着我国工业化、城市化的迅速发展，土地利用变化十分迅速，尤其是土地整理的规模不断扩大，传统的土地整理运作模式与土地整理产业发展的矛盾不断突现。因此，有必要推进土地整理体制的改革，以适应我国土地整理产业发展的客观要求。现行土地整理运作模式的不足主要表现在以下几个方面：1.2.1融资渠道不多，融资难度大目前土地整理的资金来源主要是新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费投资，其他方面的资金融资渠道少，融资难度大。由于土地整理是一项长期的、深度和广度不断推进的工作，其资金需求必将随着土地整理的深入而加大，这就决定了光靠单一的行政出资是无法满足土地整理所需全部资金，必将影响到土地整理工作的持续和深入发展[3]。另外，整个土地整理工作由于行政主导，缺乏市场化运作，加大了融通各种途径资金的难度。1.2.2土地整理规划设计及预算不规范现阶段土地整理规划设计工作过于仓促，由于国家本身没有出台专门的土地整理定额，参照水利水电定额执行，依据不是十分充分，加之勘测规划设计单位对这种新型行业工作经验少，缺乏调查和科学的论证，对沟、渠、路、林等规划大部分很不合理，影响了项目的实施。1.2.3缺乏公众参与，产权与利益分配制度不完善土地整理是一项复杂长期的系统工程，涉及面广，尤其是现阶段我国农村家庭联产承包责任3制的分散经营与土地整理后土地规模化、集约化经营的矛盾，势必会造成土地整理过程中大量土地的权属调整与利益再分配[13]。在土地整理过程中如何体现与保障农民的产权利益，以及不同产权主体之间（农民—农民；农民—集体；集体—农民—政府）的利益科学分配，是关系到土地整理工作公平、公正、顺利进行的关键。由于我国现阶段土地整理运作模式属于行政主导型，整个土地整理过程政府及其相关部门主导，民众很少能够参与其中，公众对此项工作理解程度不高，且产权与利益分配制度不完善，土地产权纠纷时有发生，无疑增大了土地整理难度，影响到土地整理工作的成功完成。1.2.4土地整理相应配套政策不够健全由于土地整理的复杂性和涉及面广泛，在国外，土地整理的相关法律法规已经比较成熟和全面。现阶段虽然我国土地整理方面的法律法规也正在随着土地整理工作的展开而不断改进，但与发达国家和我国土地整理实际工作需求比较来说还不够完善，阻碍了土地整理工作持续、健康、有序的发展。2土地整理全程产业化的内容体系和基本特征鉴于传统行政职能为主导的土地整理运作模式的局限性，有必要采用市场化的运作方式，以切实推进土地整理工作的可持续发展。据此，有学者提出实施土地整理产业发展的模式，旨在通过对土地资源的综合整治和优化配置，实现土地资源开发整理专业化、企业规模化、经营一体化、市场化和服务社会化，促进土地资源产业从前期规划设计、中期项目实施到后期开发建设全过程的一体化，提高土地资源的集约利用程度和利用效率[2]。为此，我认为必须实现土地整理的全程产业化发展战略。下面从内容体系和主要特征两个方面进行叙述：2.1土地整理全程产业化发展的内容体系2.1.1规划设计市场化按照国家文件规定，土地整理项目前期规划设计引入市场竞争，通过招投标的方式选取专业化的土地整理规划设计单位或公司，政府相关职能部门负责监督管理中标公司的规划设计，改变以前单独由政府职能部门指定土地整理规划设计单位或公司的局面。通过科学合理地编制土地整理规划，保证土地整理工作的科学性与可操作性[12]。2.1.2融资多元化土地整理全程产业化拓宽了融资渠道，除了政府投资之外，还可以运用企业化经营的形式来吸引闲散的社会资金进行多元化的融资，如：建立土地整理专项基金、土地信托等多种融资方式，将土地整理融资推向市场化、社会化，既通过资本市场运作吸引与激励各类投资资金参与土地整理工作，使其在土地整理过程中获得合理的收益；又减轻政府对土地整理资金投入的压力，满足土地整理工作不断推进和深化的资金需求[10]。42.1.3开发整理专业化土