浅谈新所得税法实施后亟待解决的几个主要问题及对策

1浅谈新所得税法实施后亟待解决的几个主要问题及对策2008年开始实施的新《企业所得税法》，基本实现了简化税制、公平税负、调控经济、与国际惯例接轨等改革初衷。但在所得税法成功运行的同时，也出现了一些不容忽视的实际问题。直面所得税运行中的这些问题，并积极采取措施进行有效完善和改进，将会对顺利推进税制改革、协同抗击世界金融危机、持续增加财政收入、不断提高征管质量起事半功倍的效果。一、新所得税法实施后面临的主要问题（一）部分政策执行存在盲点和交叉。一是新法规定的相应配套措施出台缓慢。例如：减免税管理办法、财产损失认定管理办法等至今尚未出台，基层局一旦遇到相应问题无所适从。在统一的税法下，存在两种不同的政策执行模式，给即将开始的所得税汇算和基层执法工作带来不小的难题。二是对原来颁布的大量规范性文件清理工作进展缓慢。自1994年税制改革以来，关于所得税政策解释、征管措施等方面的文件非常多。新税法实施后，对于上述文件的处理一直没有一个明确的说法。全部作废不现实，因为新税法的配套措施和解释一直滞后；对于没有明确作废的继续使用也不现实，因为上述文件的制定依据已经全部废止，继续执行显然存在很大的执法风险。三是部分政策规定存在执行盲点。现行经济体制下，各种经济体存在模式千差万别。而背后都有相应的法律法规或部门在支撑。2例如随着医疗系统、教育系统改革的不断深化，各种经营模式混杂，已很难分清是否盈利机构。而按照新税法的规定，这些都应该属于所得税纳税义务人。但实际征管工作中，这些部门或机构都几乎没有办理税务登记，更别说进行纳税申报了。目前教育已经产业化，培训考试产业规模发展较快，特别是各类学校、独立的职业考试培训机构、中外合作办学机构、儿童各类培训等机构。这些机构依据教育法、义务教育法、民办教育促进法、中外合作办学条例等十几个法律规范，其中有相当部分法律规范规定与所得税法的规定有冲突，这也是目前这类机构无法正常纳入税务监管的原因之一。（二）基层国地税之间税源之争问题仍未根本解决。国地税税源之争源于94年税制改革后，虽然经历了2002国地税征管范围调整，但时至今日，国地税双方争抢税源的事件还时有发生，有的地方还比较严重。一是由于管理手段、管理力量、管理方式等的限制，国地税之间难免出现税负不均的问题，给部分纳税人利用转换企业性质的方式选择变更主管税务机关来降低税负创造了条件和空间。二是新的征管范围调整办法没有解决根本问题。国家税务总局《关于调整新增企业所得税征管范围问题的通知》（国税发〔2008〕120号）规定了国地税所得税征管范围的原则和内容，但没有解决国地税税源之争的实质问题。例如现在正是企业重组的高发期，企业股权变化比较频繁。一家房地产企业被外资全额并购后，其主管税务机关应由地税改为国税，由于国地税征管不是一套管理系统，企3业必须在地税办理注销手续，然后再在国税重新办理登记手续，企业的持续经营被人为打断，那么企业的帐务如何延续处理？又如，该外资房地产企业设立了一个全资的子公司，其营业执照的性质有可能被办成内资性质，那么该子公司归地税管理还是归国税管理还是不好界定。（三）较高的所得税零负申报率与企业经营实际明显不符。以下是某省最近五年的所得税纳税人低零负申报统计数据：年度总户数低申报零负申报本期户数本期低申报率同期户数占同期％本期户数本期零负申报率同期户数占同期％200323577440718.692378185.32381364.887288209.89200437177785721.134407178.282291561.6415297149.802005491902419649.197857307.951288326.192291556.222006555741537327.662419663.542159838.8612883167.652007579471199520.701536878.051915333.052169688.28通过分析可以看出：一是所得税低零负申报率偏高。2003至2007年间，所得税纳税人低零负申报率分别达到了83.57%、82.77%、75.38%、66.52%、53.75%，相对于我国经济法发展的总体形势和统计数据，这种现象十分不正常。虽然整体呈下降趋势，但显然无法排除和忽视企业零低负申报背后的问题。二是近几年企业所得税申报呈现出由零负申报向低税负申报的趋4势。这显然应归功于税务机关加强所得税征管的措施。在各级税务机关广泛宣传和评估、审计、稽查、核定征收等精细化管理手段的迫使下，部分纳税人抱着少交一点，减少麻烦的目的来应对税务机关的施压。虽然如此，税务机关进一步降低零申报的空间仍然很大。（四）所得税核定征收的范围过大。下表是某市国税局2004年以来核定征收企业所得税户数及税款：XX市国税局核定征收情况一览表单位：万元年度总户数应征户数核定征收户核定征收税款户数同比增减户数同比增减户数占应征户%2004195031950319230192304662459200527536803327267803720007.315901200634765722934418715179322322411200738428366337710329230318.0458422近几年来，全国各地所得税核定征收户数及核定征收税款都在飞速增长。上表中某市自2004年到2007年，实行核定征收的户数占应征户数的比例从7.3%上升到24%，征收税款则从59万元增长到5.8亿元。作为查账征收方式的一种补充，核定征收方式不仅税务机关加强了征管力度，降低了征管成本，提高了管理效率，而且有效堵塞了对部分财务制度不健全企业的税务管理漏洞，增加了税收收入，特别是对于部分不易监控的行业如餐饮、服务业的税务管理成效显著。但是，核定征收工作中存在的问题也显而易见。5一是由所得税征收方式不同引起的税款流失问题不容忽视。某企业于2003年初被主管税务机关以该企业财务制度不健全为由对其采取核定征收方式，即按照收入额的一定比例（11%）作为应纳税所得额。税务稽查部门对该企业检查后发现，企业核算业务单一、内容简单，认为该企业财务制度健全，不符合核定征收的条件。故按查帐征收认定企业存在偷税行为。分析上述问题产生的原因：首先是税收管理部门工作简单化，强制企业采取核定征收方式，连续三年没有深入调查并调整核定利润率，导致国家税款大量流失；其次是相关的法律政策缺失，没有对核定征收后的监控政策及措施进行明确，因而导致对企业由此而少缴的税款无法定性；再次是税务稽查工作滞后监督的特点加上征管查部门间信息沟通不畅，导致税务机关内部认定的差异。二是核定征收掩盖下的企业零申报率降低问题。通过实施核定征收方式，过去很多长期不纳税的企业缴纳了税款。企业当期零申报率显著下降，征管指标有了提升。但应该明白，通过核定征收所引起的低零申报率的降低并不能真正反映企业的实际经营状况，在一定程度上掩盖了税务管理背后的矛盾和问题。三是房地产企业征收方式的突变引发的问题。2006年以前，对房地产企业普遍实行查账征收方式；2006年起，全国对房地产企业全面推行核定征收；2008年起，改为核定和查账征收相结合的方式。征收方式的突变导致基层税务机关和很多房地产企业措手不及。首先，一些地方税务片面追求核定面和降低零申报率，不顾企业实际6情况而强力推行核定征收；现在突然之间一刀切地改变征收方式，计税基础发生变化，令基层税务机关难以适应。其次，在核定征收期间，由于不考虑成本、利润等经营情况，企业在成本核算和发票管理上放松了，企业开发成本存在许多不确定性。征收方式改变后，企业的核算工作量大大增加。特别是房地产企业开发的连续性较强，很多项目甚至连续多年滚动开发，企业面临着成本分摊、期间费用资本化等诸多难题；再次，由于国地税征收方式不同，预计利润率不一，部分企业将新开发项目转为地税局管理，国税机关税源减少的问题日益突出。河沙烘干机（四）对跨地区经营企业所得税的监管不到位。跨地区经营企业主要分为跨省（直辖市）、跨地市、跨县（市、区）等三类。新法实施后，总局制定并下发了关于跨地区经营的所得税管理的相关办法，但由于政策缺陷、征管措施不到位，对跨地区经营企业税务管理仍然困难重重。一是分支机构就地预缴申报率低。据统计，在某市320户二级分支机构中，有48%没有按规定就地预缴申报所得税。部分基层局为了保证当期申报率，就责成这些分支机构按照法人企业的标准就地进行了纳税申报，这种不得已而为之的做法违背了法人所得税制的基本原则。二是企业分支机构零申报比例较大。据统计，在上述分支机构中有35%申报税款为零。三是跨地区经营企业所得税管理政策规定不完善。按照规定，7跨地区经营企业分支机构所在地税务机关即使对总机构的分配税款产生疑问，只能是向总机构税务机关发函质询，而结果必须由总机构所在地税务机关确定。而且，即使跨地区经营企业分支机构利润再大，如果总机构亏损，跨地区经营企业分支机构可能分不到税款，这在一定程度上影响了跨地区经营企业分支机构所在地税务机关管理的积极性。四是三级及以下跨地区经营企业分支机构所得税管理体制尚未理顺。按照规定，本省或三级及以下跨地区经营企业分支机构所得税管理体制由省级税务机关参照制定。由于该文件迟迟没有出台，造成该类分支机构当地财政并没有分到应有的收入，同样也出现了一系列问题。如部分分支机构所在地税务机关采取一些变通方式让分支机构按一定比例就地预交所得税，给企业经营带来一定影响；同时，一旦实施了这种就地预交方式，总机构所在地税收收入将会大幅度减少，宏观税负将会明显下降。二、进一步加强所得税管理措施及建议（一）加快进度，明确重点，完善政策，确保新旧税法平稳过渡。一是尽快制定下发规范统一的所得税行政审批、备案管理办法等一系列配套措施。明确操作细则，分清各级职责，为2008年度所得税汇算工作铺平道路。二是尽快开展文件的清理工作。建议各级抽调专职人员尽快开展原来所得税政策文件的清理工作。该废止的明文废止，可以继续适用的应重新确定其法律地位。三是落实总局8关于所得税精细化、科学化管理的要求，对医疗、教育培训系统等执法盲点开展所得税执法情况的调研，尽快研究制定行业管理办法。（二）加强协调，合理调整，逐步理顺国地税征管范围。一是国地税征管范围要以税种管理为主，尽量不交叉或少交叉。例如企业所得税应全部归国税机关征收管理，个人所得税（含利息税）应全部划归地方税务机关征收管理。在功能界定上应突出国税局组织中央收入的功能、地税局组织地方收入的功能。为了防止地方政府为了地方利益不支持国税机关工作的行为，可以适当扩大主税种（增值税、企业所得税）的中央级预算级次所占的比例，而在其它税种如营业税、个人所得税等适当扩大地方预算级次所占的比例。二是在上述工作基础上，改革现行的个人独资企业、个体工商户的征管办法，以更大限度地优化配置资源。目前情况是，上述纳税人户数多、财务核算非常不健全、国地税基层税务机关都是花费80%以上的人力物力去管理个人独资企业和个体户，但实际所征收的税款却不到总收入的1%，形成了国地税征管资源的巨大浪费。因此改革势在必行。具体设想：改个体户由国地税共管为地方税务机关单独管理；同时根据个体户经营范围所应负担的各个税种进行综合测算，对测算出的税负统一按照核定征收的办法征缴入库。各税种在一张税票上列示，并按照不同的预算级次入库。三是建立区域经济税源体系协调机制。由于各个部门目前使用的管理手段不同，对数据的各项指标要求都难以统一，因此建立统9一的经济税源协调机制非常必要。具体设想是建立一个由区域政府（例如一个市）牵头、由各部门参加的交流平台。部门间按照统一要求提供相关数据并且根据需求向平台索取数据。经过部分地市的实践，目前技术已经比较成熟，但机制落实却因部门利益而举步维艰。四是建议实行经济税收计划制来代替现行的计划任务制度，特别要取消地方各级政府对税务机关层层加码的税收任务压力，让税务机关轻松上阵，更好地实行所得税的管理。（三）以所得税预征为基础，完善所得税核定征收和汇总纳税机制，逐步实现税收收