服务行政---治安管理的一种现实转变

服务行政──治安行政管理的一种现实转变摘要：旧的限制型治安管理模式的弊端在社会现实面前越来越突显出来，严重阻碍了公民自由、民主权利的实施，已无法与经济改革与制度创新的发展要求相匹配。现代治安行政管理模式要求以人本主义理念为指导，以最佳效益为原则，在充分兼顾行政管理相对人的主动性的基础上，实现从限制型治安管理向服务型治安管理的转变，以更好地达致治安行政管理的目的。关键词：治安行政管理；转变；服务行政自中国加入WTO以来，一场看不见的革命就已经消然展开，在这里没有轰轰烈烈、大张旗鼓的跃进运动，也没有雷厉风行、一丝不苟的物质演绎，只有在人们内心观念领域的意识流动，反映在精神情结方面的一种不满和喧嚣。面对几千年来世界最长的封建体制的余弊，我们在痛定思痛之处，总不免要以一种叛逆的冲动来探索以资获取新鲜与活力的空间，在贫脊的意识资源的末端，挑战自我创新的极根，并据之借鉴的力量以求在内部整合的领域内施展全新的演变。治安行政管理对于我们来说既不佰生也无神秘，因为如果哪一天你很不幸地撞了红灯，或在哪一处十分不小心地吞食了摇头丸，你就有机会亲历被管理的经验。在治安行政管理的疆域里，既没有人愿意插足，也不会有人舍得真情投入。因为在特定时空的界限内，不主动、不积极同样可以收到相同的效果，与其付出代价地所得不如坐享其成，平担风险与收益。这不禁让人想起中国现行税收制度的极端范例，缴税是一种义务，义务之外我们就再也看不到更加合理而又易为人所接受的内驱力了，义务是那么的贴切，而权利却是那么的遥远。如此这般是否确如治安行政管理的真实写照呢？我们不敢妄言，但即使作为一家之言这也足以摧毁治安管理的亲合力，使其沦为高高在上的厉治手段，并消弥治安管理的夯实基础。要通测全观，我们不妨首先考查一下治安管理的内涵再行评论。按照《法学词典》（上海辞书出版社，1989年，P648）的解释，“治安管理即国家为维护公共安全和社会秩序而组织的行政管理工作。我国治安管理工作由公安机关负责执行，目的是保卫社会主义现代化建设，保障公民的人身自由和民主权利。范围包括维护公共秩序、社会管理秩序，保障公共安全，保护公民人身权利和其他权利不受侵犯，保护公私财物不受侵犯；消防管理、交通管理和户口管理。”可以看出治安管理的目的是很全面的，不仅涵概了现代化建设，也涉及了公民权利和社会秩序与安全的内容。那么为什么我们的思想会如此“创造性地”阐释了治安管理的阴暗呢？笔者认为原因自不在于治安管理相对人，关键还在于实施主体的意识、程序以及处置措施方面的“冰冷”，从而促成了广大群众对治安管理的压抑性反映。一、限制型治安行政管理的弊端如果将我国地方现行的大多数治安行政管理实践界定为限制型治安行政管理，笔者认为并无不妥。这是由于：其一、公安行政管理的某些手段特殊，如《中华人民共和国人民警察法》第十一条规定“为制止严重违法犯罪活动的需要，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用警械。”而且在行政处罚措施上也体现着制裁的性质，如“罚款、行政拘留、劳动教养等”；其二、警察心理上“重专政、轻民主”的观念强烈，在治安管理实践中常常以“管理者”自居，忽视相对义务以及对公民权利的保护；其三、公安行政工作长期以来延续着“重实体、轻程序”的传统，刑讯逼供、变相刑讯逼供、滥用警械及强制措施的情况屡见不鲜。治安行政管理的这些弊端大大阻碍了我国依法治国的方略，并在实践中产生诸多不利影响。笔者简列几项以示之。（一）追求权力，导致腐败由于治安行政管理人员的权力观念根深蒂固，因此不仅在实践操作上体现权力滥用，对行政管理相对人做出较重的处置或法外施刑，而且在权力的扩展方面也表现出极大的随意性。由于治安行政管理人员实施少量的自由裁量已倍感得心应手，继而就对更广泛更上位的权力加以僭越，想尽办法驾驭权力，走向权力的上风。这不仅使治安行政管理人员的群众意识逐渐消磨，同时也使其在追求的手段上越发地侍无忌殚。如果此时仍没有强而有力的监督机制，那么就会导致腐败乃至犯罪。（二）侵犯人权，压抑辅警力量由于现阶段治安行政管理的制度存在一些漏洞，同时治安行政主体的法律意识淡薄，在实务工作中，侵犯公民人身权利和财产权利的情况时有发生。在制度规范方面，我国的现行法律为人民警察规定了广泛的财产处置权、处罚权，但对于扣押、查封、冻结等措施的实施要件也缺乏实质的外部监督，因而造成了权力滥用的真空。如果说在合法与违法之间的领域可以称之为适法的话，那么治安行政管理有众多的实务行为都在此之列。在治安行政管理制度方面的放余量是很大的，虽然法律存在着各种刚性的治安行政措施，但是治安行政管理人员的选择权在某种程度上才具有决定性的意义。譬如在一起卖淫嫖娼的治安案件中，依据治安管理处罚条例的规定，既可以处以警告也可以处以行政拘留或劳动教养，这之间的差别自然不言而寓。因此，如果治安行政管理人员不因势施变，对不同主观恶性的人施予相同的处罚，就会显失公正，在一定程度上侵犯轻度违法、违章人员的人身权利或财产权利；而另一方面，如果治安行政管理人员执法不严，徇私枉法，违反法定程序，随意执法，又会造成群众的不满，使更多守法公民对治安行政工作失去信心，导致治安行政管理机关在辅警力量构建上的缺失，从而失去了治安工作的群众基础。（三）急功近利，远期效益低下按照经济学家所讲的“80/20法则”，20%的参与者完成了80%的“工作”。在大部分社会中，80%犯罪事件的肇因20%的罪犯、20%的汽机车驾驶人得为80%的交通事故负责，80%的啤酒是被20%的酒客喝掉的。同理，治安行政管理工作也同样适用这一法则，也就是说20%的治安行政人员完成了80%的治安管理工作。在实践中，大多数的治安行政管理人员在治安行政管理行为中是处于无用或低效率状态的。在实践中，治安行政管理工作层级分割、条块分割的现象十分常见；就事论事，就案论案的情况极为明显；大多治安行政管理行为均是被动式的治安管理行为；不重视治安行政管理经验的反馈及治安行政管理信息的系统化处理，从而使治安行政管理工作弥漫着片面、孤立的色彩，不利于治安行政管理工作的长期发展和整体效益的提高。在治安行政管理工作中不注重远期规划，总是走在突发事件的后面，不仅没有形成对治安状况走势的预期，即使在现存问题的处理上应接不暇、疲于奔命的情况也不胜枚举。二、创建服务型治安行政管理的必要性在限制型治安行政管理的领域中，官僚化的行政体系十分明显，如同机械化的生产一般，档案的准确、快速、一致和可取性，保密的持续和可能性，合作的协同和严格性，以及人力、物力的最小代价，无不通过严格官僚化，尤其是单一组织的行政机构来达到。这种行政管理模式的优势在于实施权力机关的意志时的快捷、明确和强劲，也就是通常所说的集中力量办大事，这样可以迅速提高有限范围内机制运作的效率。既然限制型行政管理方式也存在如此优点，那么我们为什么还要对现行治安行政管理模式的转变提出异议，究其弊端呢？这主要是因为对于现实要求而言，限制型治安行政管理模式已无法适应新的情况发展，而且行政管理主体在习惯意识、权力施行等方面也存在着实质性缺陷。（一）治安行政管理的权力来源从本质上看，治安行政管理权属于一种政治权力，具体可以归属为一种行政权力。就政治权力的性质而言，“政治权力是每个人交给社会的他在自然状态中所有的权力，由社会交给它设置在自身上面的统治者，附以明确的或默许的委托，即规定这种权力应用来为他们谋福利和保护他们的财产。……因此，当这一权力为人人在自然状态中所有的时候，它的目的和尺度既然在于保护他的社会的一切成员-既人类全体-，那么，当它为官吏所有的时候，除了保护社会成员的生命、权利和财产以外，就不能再有别的目的或尺度；所以它不能是一种支配他们的生命和财产的绝对的、专断的权力，因为生命和财产是应该尽可能受到保护的。”[1]在我们这样一个宪法明确规定“一切权力属于人民”的社会主义国度，政治权力同样属于人民权利的一部分，每一个都以自身及全部的力量共同置于公意的最高指导之下。如果行政管理主体超出公意的界限，恣意僭越权力，不仅与人民让渡权力的初衷相违，在确切的意义上也造成了对人民自主权利的侵犯。其次，在下一位阶的法制框架内，法治行政的核心要素就是在公共领域建立起人民利益至高无上原则，在私人领域充分尊重每个人的权利与利益。这就需要在良法的基础上，建立与之相适应的行政管理行为方式，以服务体现行政，以服务促进管理。治安行政管理的直接权力来源于法律、法规和规章，治安行政管理工作只能在此范围内进行，治安行政管理主体的主动性和创造性也只能在此范围开展。在新的历史条件下，特别是在我们加入WTO以后，我们不仅受到由WTO各协议和条约所构筑的法律体系的约束，最重要的还肩负着服务经济的重任，因此服务行政管理模式的构建不可或缺。（二）治安行政管理功能的选择1992年10月召开的中国共产党第十四次代表大会上，明确地提出要积极转变政府职能，我们将改革的具体内容概括为：“转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率。”江泽民同志在大会上指出：“转变政府职能的根本途径是政企分开。……政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。”[2]我们的政府职能之所以要转变，国家政治体制之所以要改革，就是因为原本政府所进行的行政管理已经不能更好地为社会发展所服务了。从历史上看，直至代议制政府诞生以来，政府的服务性功能才开始日益增强在现代社会里，政府的政治性质是政府之所以要转变为服务性政府进而成为满足社会需求的合理选择。因此，人们可以选择警察来保护自己的生命财产，但是警察的首要考虑是政治性的，它的目的首先是维护政治统治，其次才是满足社会的需求。这时，只有克服了警察的政治性，或者警察的政治利益与服务对象的政治需求相一致，才可能发扬警察的服务性，也才能使政府成为满足社会需求的合理选择。治安行政管理的定位在何处？是控制，打击，还是服务？从政府职能转变的要求上，我们不难看出治安行政管理的功能重在服务，在于对社会需求的满足，对经济发展和人民利益的保护。在治安行政管理工作上，长期笼罩着打击违法，防范控制的理念，因而不论是手段选择还是行政管理的行为，都不免表现出敌我对立的相持状态。这不仅是治安行政管理机关长期以来，以管人者自居的恶果，同时也是治安行政管理主体对于治安行政管理活动本质性的重大误解的必然体现。（三）市场经济和法治建设的现实要求上世纪，英国、美国、新西兰、澳大利亚等国家率先掀起了实施行政改革、推进现代科学管理的浪潮，而且已经实现了理论范畴向实践范式的转化，像美国政府的“政府重塑运动”，英国政府的“公民宪章运动”，新西兰的“政府再造运动”，他们在政府管理中引进私有企业的管理理念和管理模式，放松政府管理，建立了“顾客导向”的管理服务体系。[3]这并不是这些国家标新立异的冒进之举，而是时代潮流和社会发展的必然要求。我国有着独特的国情，在治安行政管理方面也存在着自身的优势，特别是群众工作方面的成效是十分突出的，正如美国警务专家F·L·马萨拉所形容的那样，“走依靠群众的路线一直是他们长期坚持的传统，中国公安机关和群众的良好关系是最令人佩服的。”而忽视警民关系恰是西方警务改革的沉痛教训。[4]但我们国家在治安行政管理方面的弱势也同样相当明显，封建传统所造成的观念桎梏，警务现代化建设的滞后，执法活动中的推诿、拖延、弄权渎职、超越职权以及滥用职权，都是我们急需解决同时也是必须解决的问题。治安行政管理工作中的这些薄弱环节是与我国现阶段市场经济建设和法治建设的要求极不相称的。行政机关在经济发展中肩负着保驾护航的任务，而治安行政管理则分担着具体落实的工作任务，体现着从属经济、服务经济的特征。在市场竞争、经济腾飞的时代，行政管理的协调、润色作用至关重要。在经济与政治之间，治安行政管理是一道彼此维系、互动连结的桥梁，只有更好地发挥出服务导向型的运作功能，经济才可能更好地发展，政治才会更趋向于民主化。三、服务型治安行政管理的设计方略自从英国罗伯特·比尔爵士于1829年在伦敦创立现代职业警察以来至今不过100多年的历史，却经历了四次大的警务革命。从最初创建的目的来看，“警”是作为“民”的