浅议目前大城市轨道交通建设存在的问题

浅议目前大城市轨道交通建设存在的问题2003-6-27摘要：对目前许多大城市在轨道交通建设中存在的问题进行了分析，提出轨道交通发展应与城市土地开发相适应，认为只有采用与城市用地布局相适应的交通模式，合理的轨道交通建设规模和适合我国国情的投融资模式，才能实现城市轨道交通的可持续发展。关键词：轨道交通；城市布局；线网规模；资本金；投融资随着城市化进程的加快和社会经济的发展，城市交通的供需矛盾日趋紧张。发展以高效、环保的轨道交通为骨干，以常规公共电、汽车为主体的公共交通系统，为社会公众提供快速、安全、舒适的交通方式，降低私人交通工具的出行比例是国际上解决大城市交通问题的成功经验，也是我国解决大城市交通问题的惟一途径。目前，我国北京、上海、广州、大连、南京等大城市相继制定了轨道交通发展规划。为保障我国城市轨道交通健康持续发展，现对城市轨道交通发展中普遍存在的一些问题进行分析论述。1轨道交通线网规模问题众所周知轨道交通在运量、速度等方面均优于传统公交。地铁的运输能力比地面公共汽车大7—10倍，单向可运送4万—6万人次／h，轻轨可运送2万—3万人次／h，而公共电汽车的客运量在常规道路系统中不超过1万人次／h。在运行速度上两者也存在差异，常规情况下公交的运营速度为10—20km／h，而轨道交通的运行速度最低也在30km／h以上。由于轨道交通的单位时间出行距离长，还具有拉大城市时空距离，提高客运服务水平等优点。因此，扩大轨道交通线网规模是提升城市公交服务水平、提高城市公交工具在客运市场中的竞争能力、实现城市交通发展战略的关键因素。目前我国大城市轨道交通在整个公共客运系统中承担的客运量份额很低(见表1)，究其原因主要是线网规模太小，未形成基本构架，没能起到促进城市交通结构更加完善的作用。如上海市地铁1号线长度不到公交通车里程的0．5％，却承担着约5％的公交客运量，日均达35万人次，可见轨道交通的潜力之大。如果轨道交通形成规模网络，其运输能力将可大幅提高。表1世界部分城市轨道交通客运量情况城市客运量（亿人次/a）分担比率（%）巴黎8.245东京27.979.2莫斯科5.363北京4.310.7我国大城市轨道交通线网规模偏小，主要表现在以下几方面。(1)线网密度小。表2是我国部分大城市轨道交通线网密度现状，表3是世界部分城市现有轨道交通线网密度。我国大城市的现有轨道交通线网密度与国外大城市差距甚大。表2我国部分大城市轨道交通线网密度城市市区面积（Km2）线网长度（km）线网密度（km/Km2）北京1040950.09上海749650.09广州43618.50.04平均--------0.07表3世界部分国家大城市轨道线网密度城市市区面积（Km2）线网长度（km）线网密度（km/Km2）伦敦157811600.74莫斯科3752750.73巴黎20608490.41东京6174880.79旧金山1191521.28纽约7575770.76芝加哥5901730.29慕尼黑311930.3(2)万人拥有轨道线网长度小。表4是我国部分大城市万人拥有轨道线网长度，表5是国外部分大城市万人拥有轨道线网长度。表4我国部分大城市万人拥有轨道线网长度城市市区人口（万人）线网长度（km）线网密度（km/Km2）北京722950.13上海869650.07广州39618.50.05平均--------0.08表5世界部分国家大城市万人拥有轨道线网长度城市市区人口（万人）线网长度（km）拥有长度（km/万人）伦敦70711601.64莫斯科8622750.32巴黎8798490.97东京7974880.61旧金山77.71521.96纽约7535770.77芝加哥2781730.62慕尼黑120930.78尽管表中国外大城市的经济发展水平比我国大城市高，但我国大城市人口密度比欧美等大城市高，交通需求的强度远远大于这些城市，因此轨道交通线网规模不应有太大差距。2引导城市土地开发的作用目前我国主要有北京、上海、天津、广州等城市的轨道交通已建成运营。大部分城市初建轨道线路时的共同特点是以客流量为设计依据，轨道线路是沿最大客流走廊建设的，主要分布在市区。其优点是能缓解、改善最大客运走廊的客运压力，运营效果较佳。缺点是轨道线路主要集中在市区，过分强调了城市中心作用，忽略了城市分散作用，容易导致沿线土地过分开发，客流越来越集中，加重市区交通的负担。而城市的边缘集团和卫星城镇，由于交通设施落后，难以得到应有的发展，造成城市发展不均衡现象。因此，大城市的发展一定要优先确定与城市土地使用相协调的交通发展模式，在明确城市建设重点发展方向和土地利用功能的同时，确立城市轨道交通的地位和功能。我国在部分大城市提出了合理集中与分散的城市布局，发展市区边缘集团和卫星城镇，降低城市中心区人口密度。但是，这种分散组团式布局形式却没有实现，边缘集团与卫星城镇建设缓慢，市中心区极度膨胀的势头没有收敛。造成“摊大饼式”发展趋势的主要原因是过分强调中心，忽略分散的作用；没有建设与组团式城市布局相适应、相协调的以快速轨道交通为骨干的城市交通体系；忽视了交通体系对土地开发的促进与引导作用，没有遵循交通先行的原则。不同的交通体系会导致不同的城市布局和土地利用结果，这在以往几十年的城市建设中已得到充分证明。在城市化快速发展过程中，集中力量优先发展连接边缘集团、卫星城镇的大运量的轨道交通和市区地面公共换乘交通系统，战略性地放慢市中心道路的建设速度，优先完善边缘集团和卫星城镇的内部建设，建立强大的公共交通网络，是我国大城市近期解决交通日趋恶化的有效方法。待城市中心完成人口的空间战略转移后，再改善城市中心地区的城市建设。巴黎是世界主要大城市之一，从20世纪60年代至今，巴黎大区建设了5座新城。巴黎向四周辐射的高速公路、大区快线地铁和郊区铁路、国家公路大部分都通过这些新城，有效解决了与巴黎及其他地区的交通问题，给新城的建设带来了巨大活力，使众多企业在新城落户，同时缓解了巴黎的人口和就业压力。巴黎大区5座新城的建设充分证明了交通体系对城市土地开发与利用的促进作用。3良性投融资环境的形成3．1以政府投资为主的模式3．1．1北京地铁项目政府投融资比重的变化北京地铁1号线建设时主要考虑北京城区改造及战备疏散，由政府指挥，铁道部负责技术，解放军工程兵建设，完全是按照计划经济的模式完成的。其后的2号线沿袭了1号线的建设模式，主要资金由中央支持划拨到北京。这两条线路的建设政府投入全部资金，仅考虑政府和社会需要，不求任何投资回报，且运营过程中的维护资金也由政府解决。在地铁复八线和八通线及北京城市铁路建设中虽引入了项目法人责任制，但是仍在北京地铁总公司的统一领导下进行，离真正的项目独立法人责任制还有相当的距离。资金筹措主要由北京市政府投资、国家开发银行和国外特别贷款及少量固定(或地方政府)的投资来解决。融资担保不是以地铁项目为标的，而是由政府出面担保，虽解决了建设资金问题，但受各方面条件制约，政府的担保能力是有限的。北京地铁5号线计划投资120亿元。在吸取以往地铁建设的经验教训后，计划以国资背景的北京首创集团为大股东，建立一个良好的投资平台以吸引外来资金，在地铁的建设和运营管理中按公司化运作，设计、采购、施工和运营管理的各重要环节实行招投标管理。目前成立了北京地铁5号线投资有限责任公司，资本金已达40亿元，占预算总投资的33％，具备了启动建设和吸引外来资金的能力。3．1．2政府投资、财政补贴对轨道交通建设和发展的影响北京轨道交通近20年来发展速度缓慢，表面看是由于资金不足，其根源是投融资政策不配套，管理体制已严重不适应社会的飞速发展。主要表现在建设、运营一家管理，效益低下；常年靠政府补贴，新线建成直接并入旧线，一票制经营；建设管理尚未完全体现竞争机制，投资无法有效控制；无法对建设者和经营者建立建设成本及经营成本的激励与约束机制；无法调动社会投资者的积极性。形成了一方面政府背负沉重负担，另一方面大量的民间资本、国际资本无法介入，影响了轨道交通建设的发展。随着我国投融资体制改革不断深入，投融资活动的市场化、社会化程度显著提高，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、建设实施市场化的新格局。在20世纪80年代，我国投资构成比例是82％为国有经济，18％为非国有经济；90年代，国有经济占66％，非国有经济占34％；到2000年，国有经济占50％，非国有经济占50％。同样，在国有经济当中，企业自有经济投资比例也在增加，国家直接投资比例在减少。20世纪80年代，国家直接投资比例占44．7％，企业自筹资金比例占32％，到2000年，国家投资比例占10．8％，企业自筹资金比例占60．6％。在轨道交通建设投融资运作上，也开始由单一的政府投资向多元化、市场化转变。3．2投融资商业运作模式3．2．1上海轨道交通建设投融资体制改革情况上海市轨道交通投融资体制改革经历了循序渐进、不断深化的3个改革阶段。(1)20世纪80年代中期，上海地铁1号线的建设采用外资贷款、中央政府给予特殊政策和地方政府自筹资金的方式，形成举债机制为重点，扩大政府投资规模的投融资模式，走出了融资体制改革的第一步。(2)20世纪90年代，上海地铁2号线的建设以“建立市区两级政府共同投资体制，并积极利用国外优惠贷款”方案，大规模挖掘资源性资金。具体操作上政府和地铁沿线行政区各承担建设资金的1／3，利用外资比例占1／3，从而畅通了投资渠道。(3)1997年亚洲金融危机以后，面对国内证券市场规模迅速扩大，社会富余资金增长的情况，上海市政府实行以资产运作为重点，扩大社会融资的投融资模式。在轨道交通建设的投融资体制改革中，为了提高偿还能力以吸引资金，把土地开发和轨道交通建设结合起来，并将原来由市政府单一划拨资金的政府行为，逐步变成由项目公司组织实施的企业行为，以期完善自我激励与约束机制，调动企业的积极性，控制项目的投资与运行成本，保证轨道交通系统的快速可持续发展。同时在管理体制上，改变建设运营一体的传统模式。对轨道交通实行了投资、建设，运营、监管“四分开”，将竞争机制引入各个环节，增加了投资型资本，减少了债务型资本，通过实施项目法人制，建立价格听证制度，适度调整运价，极大地加快了轨道交通的建设步伐。上海地铁1号线的建设用了5年时间，而目前上海有4条线在同时建设，并正准备新开工3条线，2003年上海将有200km线路、100多个车站同时建设。现在上海的轨道交通投资主体已实现由单一到多元、资金渠道由封闭到开放、投资管理由直接到间接的转变，初步形成了“政府引导、社会参与，市场运作”的投资格局。3．2．2确定合理的融资结构在融资结构中，资本金现金投入对融资商的信心至关重要。因此，资本金比例不宜太低，太低会加重融资方的负担，投资无法实现回报；而比例过高，会限制融资活动的灵活性。确定合理的资本金比例的原则是：符合国家法律政策的要求；满足银行的要求；融资成本最低；股东权益、企业价值最大化的要求。资本金比例应不低于30％—50％。3．2．3引入新型经营理念轨道交通的收入主要有：运营(车费)收入、沿线地产开发、广告收入及其他商业收入，其中运营收入占轨道交通总收入的80％以上。如何确保运营收入的稳定，是轨道交通持续发展的关键。做好轨道交通规划，形成网络规模，提高轨道交通线路的覆盖面和客运承担比例；注意与地面公交系统的协调发展，确保有稳定的客源。在这方面，广州市政府的措施值得借鉴。广州市政府把地铁沿线所有公交线路都进行了调整，除电车外，其他公交车近年内不再有新车指标，使投资者不再担心轨道交通的主营收入有大的波动，保证了投资者利益。轨道交通建设资金投入量大，运营成本高，单靠运营收回成本尚无先例。但通过对沿线资源的商业化运作，可弥补轨道交通运营收入的不足，缩短投资回收期。广州地铁1号线年运营成本在2．3亿元，运营收入1．8亿—1．9亿元，但其沿线资源开发收入可达0．6亿—0．7亿元，成为国内首个自主盈利的地铁。3．3建立与政策配套的投融资体制当前我国许多城市现行的投融资政策、管理体制已不适应轨道交通建