保障性住房金融制度的国际经验及借鉴

1内部报告注意保存全球经济金融问题研究2012年第10期（总第99期）中国银行国际金融研究所2012.6.12保障性住房金融制度的国际经验及借鉴【摘要】构建可持续保障性住房1金融制度，既关系到“十二五”规划中保障性住房建设任务的顺利完成，也关系到我国保障性住房制度能否长期、高效运行，以实现“经济可持续发展”和“社会民生公平”的双重战略目标。本文对国外典型保障性住房金融制度的运行模式、运行效率及经验教训进行了分析和总结，认为以下四大方面的经验值得借鉴。一是调整补贴模式重点，保证财政的可持续性；二是成立政策性住房金融机构，充分发挥财政杠杆作用；三是转向多元化融资模式，充分发挥资本市场作用；四是鼓励民间资本参与，1保障性住房指的是满足中低收入人群租赁或购买需求的住房，包含各种形式的政府财政保贴。其在不同国家有不同的名称：美国称为可支付住房Affordablehouse，英国称为社会住房Socialhouse,中国称为保障性住房。本文将其统称为保障性住房。2提高保障性住房供给效率。本文认为，构建我国可持续保障性住房金融制度应坚持“差异化”和“动态化”原则，完善五大政策框架：一是加大对商业银行的优惠政策支持，充分发挥商业性住房金融的重要作用；二是扩大公积金的资金来源、改变公积金使用方式，进一步增强公积金的保障功能；三是以资产证券化为突破口，建立商业性和政策性住房金融的联通机制；四是创新财政和税收工具，加强财政资金的杠杆作用；五是通过成立专业化非盈利性住房建设机构、“以租出售”等政策引导民间资本参与，提高保障性住房供给效率。3一、国外保障性住房金融制度的典型模式及效率分析保障性住房金融制度指的是为满足中低收入居民基本的住房需求，通过对生产或消费环节提供直接或间接的补贴来增加中低收入家庭的公平住房机会。一项好的保障性住房金融制度是指在财政可持续前提下，既能有效增加供应，又能提高中低收入人群的购买或租赁能力。通常，保障性住房金融制度往往由一国的保障性住房发展目标和保障模式决定，即以需求补贴保障模式为主还是以供给补贴保障模式为主。前者指的是以提高中低收入人群的租赁或购买能力为保障目标，主要以提供购房或租金补贴、降低购房时抵押贷款的成本以及各种税收优惠政策为主要手段。后者指的是以降低住房供给成本，增加中低收入住房数量为保障目标，通过对保障性住房建设机构提供各种直接或间接补贴（如土地、资本金、低息贷款、承诺租金补贴、税收优惠等政策）以降低生产者的融资、建造和经营成本。按照保障性住房补贴模式和资金来源形式的不同，全球保障性住房金融制度大致分为四大类典型模式2（见表1）。2国外学者通常根据资金来源不同将住房金融分为直接路线、契约路线、存款金融和资本市场路线。本文结合这一分类思想，提出还应根据补贴模式的不同进行分类，因为保障性住房金融制度的核心就是不同财政补贴模式的运用。4表1.全球保障性住房金融制度的主要模式补贴模式不同资金来源形式不同存款市场资本市场需求补贴为主需求储蓄型（以德国为代表）资本市场型（以美国为代表）供给补贴为主供给契约型（以新加坡为代表）资本补贴型（以英国为代表）资料来源：作者整理（一）美国：资本市场型作为资本市场型金融制度的代表，其住房金融体系的核心是“需求导向、以住房抵押贷款二级市场为主导”。即在“需求导向”保障模式下，政府并不参与保障房建设而只是从需求端对居民住房需求进行补贴，财政资金主要发挥担保、保险等功能。作为高度市场化的国家，美国的保障性住房金融制度随着其保障模式的变化不断发生变化。19世纪50～70年代，为了解决战后移民大量涌入而产生的住房短缺问题，美国迎来了保障性住房的建设高峰，此时实行的是以直接建造保障性住房为主要手段的“供给补贴”模式。与此相适应，住房金融制度以存款金融和政府直接补贴为主，“储贷协会”3为保障性住房建设和消费提供了大部分资金。70年后，储贷危3指的是具有政府背景的合作性质的非银行储蓄机构5机4的爆发使得政府转向了充分发挥资本市场功能，对中低收入者购房者提供直接的租赁和购房等“需求补贴”模式。根据美国财政部预算管理办公室的数据，需求补贴占整个住宅财政补贴的比例由2000年的66.8%上升到2007年的76.4%（见表2）。表2.美国住房补贴的主要构成（单位：百万美元）年份供给补贴需求补贴总补贴需求补贴占比20009285186962798166.80%20019370191432851367.10%20029967207803074767.60%20039278229593223771.20%20048625238603248573.40%20058259240373229674.40%20067908240373194575.20%20077428240373146576.40%资料来源：美国财政部预算管理办公室注：供给补贴包括保障性住房和基于项目的补贴，需求补贴包括住房券和税收抵免计划补贴，但不包括由于承担担保和保险责任所发生的隐性或有补贴当前，美国的住房金融体系以抵押型房地产制度为核心，分为抵押贷款一级市场和抵押贷款二级市场。一级市场以商业性金融为主导，由储贷协会、商业银行、抵押公司等发放住房抵押贷款的金融机构构成，政策性金融机构（联邦住宅管理局FHA、联邦住宅贷款保险公司FSLIC、退伍军人管理局VA等）则主要通过承担担保和保险责任参与抵押贷4由于利率市场化进展的提速（尤其是利率管理Ｑ条例的破产）和资本市场的快速发展，使得储贷协会不能再获得廉价资金，导致储贷危机的爆发。6款发放。二级市场以政策性金融为主导，直接对一级市场已贷出的抵押贷款进行证券化或提供担保或保险。主要的政策性金融机构包括：政府国民抵押协会（俗称吉利美GNMA）、联邦全国抵押协会(俗称房利美FNMA)、联邦住宅贷款抵押公司(俗称房地美FHLMA)（见图1）。�图1.美国住房金融体系基本框架资料来源：作者整理总之，美国住房金融体系的基本特征在于：首先，发挥政策性住房机构的担保、保险功能，扩大财政资金杠杆作用。为提高中低收入人群的支付能力，美国成立了各种类型的政策性住房金融机构，以提高其在住房抵押贷款一级市场的借贷能力，同时，在住房抵押贷款二级市场7成立政府支持企业（简称GSE），从事抵押贷款证券化，为一级市场提供资金。其次，强化政府作用，提供多种形式的补贴。尽管美国实施的是完全市场化的住房金融模式，但政府仍通过提供开发贷款利率补贴、租金支持、税收减免等多种形式的补贴，以鼓励保障性住房建设、租赁和购买，在整个住房金融体系中扮演了重要角色（见表3）。表3.美国保障性住房的补贴模式项目目的补贴方式时间供给补贴保障性住房建设计划向开发商提供资金，以增加供应联邦政府直接提供财政资金并确定租金标准，由地方政府负责运营和管理1937年“住宅法”开发贷款利率补贴向开发商提供贷款担保和利率补贴以降低开发贷款成本由联邦政府每年资助市场化贷款利率与1%保障房基准利率的差额1968-1973年1974年“住宅和社会发展法”第8条款向私人开发商提供补贴由政府向私人开发商对市场租金水平和低收入住房家庭实际支付租金水平（通常为其收入的25%）的差额提供补助1974年“住宅和社会发展法”低收入住房税收补贴LIHTC向开发商提供税收补贴以降低开发成本在各州政府向满足一定条件下的保障性住房开发商提供预算资助1986年《税制改革法》需求补贴租金证明计划使低收入家庭其用于住房的支出不超出家庭总收入的25%1974年“住宅和社会发展法”租房券计划HCVP与租金证明计划类似，只是增加了低收入家庭在住房选择上的自由度。1987年“住宅和社会发展法”其它隐性补贴税收减税或抵税计划降低开发商、金融机构及个人的资金成本租金收入所得税减免抵押贷款利率减免；资产税减免；资本利得税减免；市政债利息所得税减免；低收入住房税收补贴联邦担保和保险计划资料来源：DwightM.Jaffee，JohnM.Quigley（2007）8美国保障性住房金融体系的优点在于：它将抵押贷款一级市场和资本市场有效的连接，扩大了贷款资金来源，使得财政资金的杠杆作用成倍放大，在政策性住房金融和商业性住房金融体系之间形成了良好的互补关系；发挥了市场经济的资源配置效率又有效降低了财政支出成本。然而，此次的金融危机也暴露出美国保障性住房金融体系存在的一些缺陷：过度金融化导致资产泡沫快速膨胀以及政府信用的过度滥用造成金融风险上升等。危机之后，2011年2月11日美国财政部和住房与城市发展部颁布的《美国住宅金融体制改革报告》中，提中要弱化政府支持型企业的作用，使私营机构重新成为住宅金融市场主体，并成立新的住宅金融监督机构联邦住宅金融局以增强住宅市场稳定性，降低政府支持企业的过度信用滥用，并构建可支付住房体系，其目的是鼓励信用记录好、还贷能力强者购买住房，使住房政策走向“效率与公平”的统一。需要注意的是，改革方案强调的是“政府信用去杠杆化”，但却没有否定其住房金融的核心模式，即“需求导向、以住房抵押贷款二级市场为主导”。（二）英国：“资本补贴型”作为“资本补贴型”的代表，英国住房金融体系的核心是房地产抵押制度和财政补贴的结合。即在“供给补贴为主”的保障模式下，政府一方面通过直接提供财政资金和各9种形式的补贴参与保障性住房建设，另一方面也充分吸收资本市场资金，为中低收入人群提供住房补贴。作为高度福利国家，英国保障性住房走过了一条由“供给为主”转向“供需结合”的发展模式。19世纪70年代以前，英国政府实行的是以直接投资兴建保障性住房和向居民提供出租补贴为主的政策。之后，为减轻政府财政负担，提高供给效率，保障性住房政策由“普遍保障”转向了以家庭财产调查为依据的“少数保障”。一方面，通过减少住房税收补贴、实施“购买权利RighttoBuy”等方式将保障性住房进行私有化；另一方面，地方政府淡出了保障性住房直接供给领域，转向为住房协会（简称HA）、注册社会住房业主（简称RSLs）等非盈利性机构提供注册资本、提供“规划得益”、税收减免等，使其成为保障性住房建设主体。ChristineWhitehead（2007）的资料表明，1975-1976年度到2004-2005年度，英国对供给方的住房补贴占全部补贴的比重由81.89%减少到30.4%，需求方的补贴则由18.11%增加到69.6%（见表4）。表4.英国保障性住房财政补贴结构（单位：百万英磅，%）1975/762001/022002/032003/042004/05供给补贴14002419320035675100需求补贴37010367111001091111682供给补贴比例81.89%18.9%22.4%24.6%30.4%需求补贴比例18.11%81.1%77.6%75.4%69.6%资料来源：ChristineWhitehead（2007）10英国的住房金融体系与美国类似，走的也是以资本市场、以房地产抵押制度为核心的制度，但与美国模式也有很大不同，其以抵押贷款一级市场为主导，抵押贷款二级市场却并不发达。2009年，英国住房抵押贷款余额约为1.2万亿英镑，而抵押贷款二级市场上的MBS及资产担保债券余额仅为1434亿英镑，MBS占住房抵押贷款余额比值在12%左右，远低于同期美国78.6%的二级抵押贷款占比（见表5）。表5.英美住房抵押贷款市场结构比较住房抵押贷款余额MBS余额住房抵押贷款占GDP比例MBS占GDP比例MBS占住房抵押贷款余额美国（百万美元）11,683,1009,188,00082.0%64.4%78.6%英国（百万英磅）1,226,000143,40087.8%10.3%11.7%资料来源：FlowofFund，GlobalInsight与其它大部分国家不同，英国并没有专门的保障性住房金融体系，其主要由政府为非盈利性保障性住房建设机构和中低收入人群分别提供注册资金支持、利息贷款和房租补贴等来解决资金问题（见图2）。11图2.英国保障性住房供给结构及资金来源资料来源：作者整理住房公司：由政府财政资金注册成立，其主要职能是通过设立专门的保障性住房基金（So