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1城乡统筹全民医疗保险实践与感悟深圳市社保局沈华亮2008年12月5日重庆2一、深圳市城乡统筹的全民医保改革历程第一阶段改革调研试点（1989年3月—1992年7月）1989年3月国家体改委确定深圳市为我国社会保障制度综合改革试点地区。1990年起草《深圳市医疗保险试行方案（讨论稿）》，并组织德国、新加坡和国内专家进行科学论证。1992年3月深圳市在沙头角镇进行城镇职工医疗保险试点。3第二阶段建立统一的城镇职工医疗保险制度（1992年8月—1996年6月）1992年5月1日深圳市政府颁布了《深圳市社会保险暂行规定》和《深圳市社会保险暂行规定医疗保险实施细则》，同年8月1日在全市范围内推行。实行公费医疗和劳保医疗一体化，建立统一的城镇职工医疗保险制度。1995年8月医疗保险基金实现市级统筹。4第三阶段建立多形式的基本医疗保险制度（1996年7月—2003年6月）1994年6月3日深圳市政府常务会议决定开展社会统筹与个人帐户相结合医疗保险新模式试点，同年11月在南山区试点。1996年5月2日深圳市人民政府颁发《深圳市基本医疗保险暂行规定》（深府〔1996〕122号），同年7月1日在全市推行统帐结合医疗保险新模式及多形式的基本医疗保险制度，并在综合医疗保险开始探索个人医疗帐户与普通疾病门诊统筹的有机结合。5第四阶段建立多层次的社会医疗保险体系（2003年7月—2005年2月）2003年5月27日深圳市人民政府颁布第125号令《深圳市城镇职工社会医疗保险办法》，该令于2003年7月1日起施行。2003年11月1日社会医疗保险实行城乡统筹，农村城市化人员参照城镇职工医疗保险办法参保，未为其单独设计制度。6第五阶段建立城乡统筹的全民医疗保险体系（2005年3月至今）2005年3月1日深圳市在四个街道进行农民工医保试点，并开始试行社区门诊统筹。2006年6月1日开始在全市推广。2007年9月1日开始在全市实施少儿医保。2008年3月1日《深圳市社会医疗保险办法》（市府令[2008]第180号）全市实施，从整合医疗保险政策、实行全民医疗保险、建立政府财政补助机制、提高医疗保险待遇、扩大门诊社区统筹范围、引导参保人充分利用社区医疗服务和加强医疗保险基金监管等七个方面进一步完善具有深圳特色的、城乡统筹的全民医疗保险制度。深圳市非从业城镇居民，除少儿外，不单独出台居民医保制度，城镇居民与龙岗、宝安、光明三区农村城市化人员一样，参加城镇职工的综合医疗保险或住院医疗保险，而且都享受财政补助。7二、深圳市多层次、多形式的全民医保体系框架深圳市医疗保险体系分四个层次：第一层次基本医疗保险，体现全国一致和公平性；第二层次地方补充医疗保险，体现地区经济差别；第三层次公务员医疗补助和企业补充医疗保险，体现同一地区不同单位间经济差别；第四层次商业性医疗保险，体现个体经济差别。8基本医疗保险分四种形式：1、综合医疗保险参保对象主要是有深圳户籍的在职职工、退休人员和其他非从业居民，非深户在职职工经用人单位申请可参加综合医疗保险；2、住院医疗保险参保对象主要是非深圳户籍在职职工，深户低保人员、低收入农村城镇化人员、领取失业救济金的失业人员和其他生活困难非从业居民等；3、农民工医疗保险参保对象主要是企业非深户在职职工；4、少儿住院和大病门诊医疗保险参保对象主要对象是在校、在园的少儿以及未入学入园或在市外定居未满18周岁的本市户籍少儿。大学生参照执行。9覆盖本市全体城乡居民：1、深圳市社会医疗保险覆盖了本市行政区域内所有机关、事业单位、社会团体、企业、民办非企业单位、中介机构和个体经济组织在职员工（含非户籍在职员工）；2、灵活就业人员；3、由深圳市社保机构按月支付养老保险待遇的退休人员及由广东省社保机构按月支付养老待遇驻深单位的退休人员；4、在深领取失业救济金的失业人员；5、低保人员；106、农村城市化人员；7、重度残疾人员；8、40/50就业困难人员；9、在校、在园少年儿童及未入学入园或在市外定居未满18周岁的户籍少年儿童；10、劳动年龄其他非从业户籍居民；11、达到国家法定退休年龄后户口随迁入深圳且未在国内其他地方享受医疗保障的人员。总而言之，深圳市社会医疗保险制度覆盖了所有在职职工（含农民工）、户籍城镇居民、户籍农村城市化人员以及非户籍在职职工在校、在园的子女。在全国率先实现“三项统筹”即市级统筹、门诊统筹和城乡统筹的目标。11三、深圳市城乡统筹的全民医保运行效果（一）减轻了财政和企业负担三次大幅度下调医疗保险费：第一次调整财政为机关事业单位职工缴交的医疗保险费比例由9.2%下调到7%，同时将用人单位为农民工缴交的住院医疗保险费由本人工资总额的8％下调到市上年度城镇职工月平均工资的2％，使财政负担减轻了24％，企业负担减轻了50％以上；第二次调整将用人单位为农民工缴交的住院医疗保险费由市上年度城镇职工月平均工资的2％下调到1％（其中还包括地方补充医疗保险费0.2%），负担相应减轻50％。第三次调整农民工医疗保险的缴费标准为12元，其中企业交8元，个人4元，企业负担减轻75%。12（二）迅速扩大了医疗保险覆盖面1994年我市医疗保险总参保人数12.8万，2008年10月底医疗保险总参保人数达到858.83万，13年间增长了67倍，年增长38.20%。2007年深圳市年末常住人口为861万人，参保率99.75%。（三）参保人基本医疗得到了切实保障2007年全市基本医保门诊人次数达到1092.64万人次，年人均门诊次数为3.89次；住院人次数达到13.5万人次，住院率为48.12‰。2007年深圳基本医疗参保人住院次均费用6558元；2007年全国医疗机构住院次均费用4774.8元；深圳市社会人群住院次均费用4654.3元。深圳市社会医疗保险参保人年度统筹基金最高支付限额35.5万元，连续参保6年以上的地方补充医疗保险基金不设最高支付限额，目前在全国医保待遇最高。132007年农民工医保门诊就医722.11万人次，住院诊治2.05万人次，2007年门诊次均费用44.53元，报销比例为71.43%。住院次均费用3982.63元，住院报销比例达71.02%。（四）医疗费用过快增长的势头得到有效遏制深圳参保人人均医疗费用，1994年为739.87元,1995年上涨至870.65元，2001年至2007年分别为766.96元、753.56元、709.06元、666.21元、595.29元、510.40元、633.88元。综合医疗保险参保人年均医疗费用比较稳定，2000年—2007年分别为1125.49元、1114.06元、1172.78元、1187.38元、1265.35元、1373.19元、1116.25元、1112.94元。14（五）医疗保险基金收支平衡、略有结余1994年、1995年结余率分别为6.00%、6.09%。1996年全市推行统帐结合医疗保险新模式后，虽然医疗保险缴费水平下调了，但基金结余率维持在较高的水平。1996年－2007年个人帐户结余率分别为16.47%、40.30%、49.02%、52.75%、57.67%、60.22%、53.32%、53.43%、46.45%、48.13%、58.58％、61.76%，统筹基金有一定的结余，出现了个人帐户和统筹基金双结余。（六）促进了医院改革与管理深圳市人民医院是深圳市最大的一家医疗保险定点医疗机构，全院平均住院天数由17天下降到10天，医疗保险不仅没有影响到医院的发展，而且促进了医院的改革与管理，医院业务收入有较大的增长，2007年全年业务收入达到8.0亿元，比2006年7.3亿元增长9.6%。15（七）赢得了社会各届的理解和支持调查结果表明，深圳市民对现行医疗保险制度的满意度为88.1%。四、深圳市城乡统筹的全民医保实践感悟（一）全民医保大势所趋《中华人民共和国宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这种权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”医疗保险是社会保险的重要组成部分，人人享有医疗保险是宪法赋予每个公民的合法权利。16当前，社会上正流传着这样一些顺口溜：“小病施，大病挨，快死才往医院抬”；“脱贫三五年，一病回从前”。医疗、教育、住房已被老百姓称为新“三座大山”。推行全民医疗保险，是解决群众看病难、看病贵的重要途径，是贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的客观要求，是“立党为公，执政为民”的重要体现。从世界医疗保险发展史来看，无论是发达国家，还是欠发达国家，包括台湾地区，都在大力推行全民医疗保险。可以说，医疗保险覆盖本国全体国民是全世界医疗保险发展的大趋势。17（二）公平效率两者兼顾社会医疗保险比较强调公平，但在体现公平时也应兼顾效率，例如缴纳的医疗保险费越高，划入个人医疗帐户的金额就越高;连续参加医疗保险的年限越长，社会医疗保险统筹基金最高支付限额就越高等，这样有利于激励参保单位和参保人早参保、多缴费，减少有病才参保的投机行为，促进医保事业持续、健康、稳定发展。公平是相对的，有时过份强调公平，反而会成为真正享受医疗保障的障碍。在九十年代初，深圳市委、市政府曾提出农民工应与户籍员工“同工同酬同保障”的口号，农民工医疗保险缴费标准与待遇水平与户籍员工完全一样，1992年8月至1996年6月运行近四年，农民工参加医保人数始终未突破2万人，究其原因主要是18企业负担重，难以承受。1997年7月、2005年3月深圳市先后为农民工量身定做设计了住院医疗保险、农民工医疗保险，缴费低，待遇也相对较低。当时有人持有不同的看法，认为这是对农民工的歧视政策，可是到现在已有672万农民工享受到了最基本的医疗保障。到底哪种情况对农民工更公平呢？本人认为，与其为农民工准备一桌“有龙虾、鱼翅的丰盛晚餐”，不如为她们准备一个能真正解决暖饱问题又能切实享受得到的“盒饭”，先解决医疗保障有无的问题，然后再逐步解决医疗保障水平高低的问题。19（三）保大顾小客观需求笔者在1995年出版的《医疗保险学概论》一书中提出保“大病”原则。笔者原以为需要住院才是“大病”，经过十多年的实践发现：（1）许多疾病不一定需要住院，但长期需要门诊治疗，累计年门诊医疗费用金额较大；（2）普通门诊对工薪阶层来说，基本上可以依靠个人的经济能力支付，但对收入微薄的农民、农民工和无收入的城镇居民来说，同样难以承受。以农民工为例，大多数每月工资只有几百元，看一次感冒要花一、二百元，有时患一次感冒就要花掉一个月的工资，患一次较重的病其医疗费用就更高。截止2008年10月底深圳市农民工参保总人数达到672万。分析其原因，主要是因为农民工医疗保险既保住院又保门诊，同时缴费标准低，深受企业和农民工的欢迎。深圳的实践证明，对全民都有制度安排，并不等于实现了全民医疗保险，坚持“保大顾小”原则是真正实现全民医疗保险的内在动力。20（四）门诊统筹民心所向1999年笔者在《中国卫生事业管理》第3期发表过一篇题为“深圳‘统帐结合’医疗保险模式的运行效果评价”的文章，通过对比研究发现：深圳“统帐结合”医疗保险模式的运行效果是较好的。然后，为什么八年后全国会出现几乎一边倒、截然不同的评价呢？仔细分析发现，“统帐结合”医疗保险模式之所以在深圳运行良好，主要是因为深圳有三方面的优势：一是人口年轻，全国医疗保险参保人退休在职比为1：2.66，深圳为1：34.23；二是退休人员要缴医疗保险费；三是缴费工资相对较高，而且拖欠医疗保险费现象较少；四是监管力度较大。相比之下，我国大多数城市人口老龄化明显，欠费现象较严重，缴费工资低和个人帐户资金分配比例低，对年老、多病和患慢性病参保人来说，个人帐户资金明显不足，造成许多参保人对个人帐户有不满情绪；另一方面年轻、健康的参保人个人帐户有积累，而又不能调剂使用，再加上个人帐户的管理成本高，从而使人们对个人帐户存在的必要性产生了怀疑。21笔者