全球金融危机后国际金融监管改革的实践与启示_以欧美金融监管改革为

收稿日期:2011－1－15作者简介:王光宇，男，贵州人，经济学博士，北京特华博士后科研工作站博士后，中国建设银行总行个人金融部，研究方向:金融理论与政策、金融监管。全球金融危机后国际金融监管改革的实践与启示———以欧美金融监管改革为例ThePracticeandEnlightenmentofInternationalFinancialRegulationReformaftertheGlobalCrisis———ACaseStudyofU.S.andEuropeanFinancialRegulatoryReform王光宇1，2WANGGuang-yu(1.北京特华博士后科研工作站北京1000292.中国建设银行股份有限公司北京100033)［摘要］本文通过分析欧美金融监管改革的主要逻辑和理念特征，揭示了国际金融监管改革的最新进展和发展趋势，认为我国应从完善宏观审慎监管体系，继续坚持全面覆盖的监管理念，推进金融监管协调机制和体制改革，优化金融创新活动监管，将消费者利益保护纳入金融监管范畴等方面入手，进行金融监管改革，促进金融体系的稳健运行。［关键词］全球金融危机多德—弗兰克法案泛欧金融监管改革国际金融监管改革［中图分类号］F831.1［文献标识码］A［文章编号］1000－1549(2011)03－0038－06全球金融危机爆发之后，各国在反思发达经济体金融机构经营管理模式的同时，相继加快了金融监管改革的进程，一轮大规模的国际金融监管改革在全球范围内逐次展开。例如，美国于2010年7月通过20世纪30年代大萧条以来最严格的多德———弗兰克金融改革法案，世界另一大经济体的欧盟也于2010年9月通过泛欧金融监管改革法案。欧美金融监管改革的思想和理念在全球金融市场产生了深远影响，此后国际金融监管改革也出现了许多新的变化和发展。本文将在研究欧美金融监管改革法案主要逻辑的基础上，揭示国际金融监管改革的实践和发展脉络，为我国金融监管和金融机构的风险防范提供借鉴。一、欧美金融监管改革法案的理念和脉络从某种程度上说，欧美金融监管改革是国际金融监管改革的先锋，厘清两国改革的主要理念和脉络，有助于掌握国际金融监管改革的内核。美国《多德—弗兰克法案》以监管系统性风险和消费者金融保护为核心，泛欧金融监管改革法案也强调对系统性风险的控制。综合来看，这两个法案采取了以下监管思路:1.设立系统性风险监管机构，实施宏观审慎监管，全面加强金融风险监控全球金融危机彰显了系统性风险在金融稳定中的重要性，危机后欧美金融监管改革法案均将金融系统性风险的监管放在了主要的位置。如根据《多德—弗兰克法案》，美国将设立金融稳定监督委员会(Fi-nancialStabilityOversightCouncil)。金融稳定监督委员会由政府内阁主要成员组成，同时补充并加强了美联储的作用，对金融机构的监管相比以前更多更严。如赋予该机构的权限包括:防范和识别系统性金融风险，认定可能对金融系统构成威胁的大型综合性金融机构，以及向美联储建议对该类金融机构实施更严格的资本、杠杆及其他规定。在新的监管框架中，明确了金融稳定监督委员会和美联储在获得三分之二投票后，有权分拆大银行和金融机构。与此同时，在泛欧金融监管改革法案中，欧盟也将设立一个主要由成员国央行行长组成的欧洲系统性风险委员会(ESRB)，负责监测欧盟金融市场上可能出现的宏观风险，及时发出预警，并在必要情况下建议采取措施。实际上泛欧金融监管新政的核心，在于负责宏观审慎性监督832011年第3期中央财经大学学报的欧洲系统风险管理委员会的设立。该委员会重要职责包括控制欧盟信贷的总体水平，抑制泡沫出现，确保欧盟作为一个整体更好地应对未来的金融危机。2.重组金融监管机构，强化其监管职能，继续实施严格的微观审慎监管金融危机前美国采取的是“双重多头”的金融监管框架，这一监管架构下联邦和各州两级均拥有金融监管权力。其中联邦政府层面的货币监理署(OCC)、储蓄管理局(OTS)、联邦存款保险公司(FDIC)、证券交易委员会(SEC)、美联储等均承担监管职责。这一架构容易造成政出多门，出现“监管重叠”和“监管空白”，而《多德—弗兰克法案》对美国现有的监管框架和一些职能进行了调整。如在监管机构的职能定位上，美联储负责监管金融控股公司和一些地方银行，联邦存款保险公司继续保持现有监管职能，同时明确给予其解体濒临倒闭的大银行和金融机构的权限，并负责操作清盘程序。一些新的变化是:撤销储蓄管理局，并将其与货币监理署合并，负责监管全国性的银行机构;针对联邦层面没有保险监管机构的情况，在财政部内部设立一个新的联邦保险办公室(FederalInsuranceOffice)，与各州监管部门联合负责保险监管保险公司;在SEC内部设立一个新的监管办公室履行有关职责。总体上看，美国金融监管改革对以往的监管机构进行了大刀阔斧的重组，进一步明确了监管职能，目的是为了增加监管覆盖面和监管的有效性。作为近十年影响最为深远的金融改革之一，泛欧金融监管改革的重大突破在于率先在全球建立了覆盖欧盟银行业、保险业和金融市场的泛欧超级监管机构。根据改革法案，欧盟将新成立欧洲银行管理局(EBA)、欧洲证券和市场管理局(ESMA)以及欧洲保险和职业年金管理局(EIOPA)，分别负责对欧盟的银行业、证券市场和保险业实施监管。新设立的这些机构将超脱于单个国家，拥有比各国监管机构更权威的最终决定权，有权驳回或否决各国监管机构的决定。如欧洲银行局位于伦敦，若英国金融服务局(FSA)或任何国家的监管机构未能落实其建议，欧洲银行局有权直接对金融机构作出决定。诸如英国金融服务监管局(FSA)和欧洲央行(ECB)内部新建立的风险监控机构，都要服从这家新机构;欧洲证券与市场局位于巴黎，有权调查信用违约掉期(CDS)等特定金融产品并发布临时禁令等等。泛欧金融监督架构解决了欧盟金融市场已经高度一体化，却没有一个跨国性的实体来统筹各金融机构监管的问题，将有助于欧盟各国对金融机构实施更为严格、审慎、有效的微观监管。3.实行对高风险交易行为和业务活动的限制，全方位监督金融机构的业务运营美国金融监管改革中一个重要的内容，即引入了所谓沃尔克规则(VOLCKERRULE)，限制大型金融机构的自营交易业务。该法则把投资银行业务与商业银行业务分离，从根本上限制金融机构的规模和风险敞口。根据这一法则，银行仅可将规模不超过3%的一级资本投资于对冲基金或私募基金，有关投资占对冲基金或私募基金资本的比例低于3%，并禁止银行对所投资的基金进行救助。除了限制金融机构的自营业务之外，《多德—弗兰克法案》还特别加强了对于金融衍生品交易的监管。规定银行可以保留利率掉期、外汇掉期、黄金和白银等掉期交易业务，用于对冲自身业务风险，但要求把涉及农产品、未明确大宗商品、能源及多数金属的、股票相关的掉换和非标准化衍生合约掉期交易业务剥离至关联公司，并相应增加资本，要求银行进行非统投资等级证券信用违约掉期(CDS)等掉期产品的剥离等。此外，在美国金融监管改革中，对于资产证券化业务，要求对贷款进行打包的银行必须把其中5%的信贷风险保留在银行的资产负债表中。而对于抵押贷款业务，法案要求设立新的住房抵押贷款国家最低承贷标准，要求银行在放贷时对借款人收入、信用纪录及工作状况进行查证，确保借款人具备偿还房贷的能力，并禁止银行向引导借款人借入高息贷款的经纪人支付佣金。按照金融监管改革部署，美国政府将对场外衍生品交易市场实施全面监管，其中包括针对衍生品交易和出售衍生品的公司的监管。要求日常衍生品交易在交易所或类似电子交易系统中进行，并通过中央清算所进行清算。而对于定制的掉期产品交易仍可以在场外市场进行，但相关交易必须上报至中央储存库，以便使监管机构能够对整体市场形势有更加全面的掌握。而泛欧金融监管改革也对金融机构的一些高风险业务进行了规范和约束，如全面禁止CDS类型产品的裸卖空;将所有标准化场外衍生品纳入交易所或者电93中央财经大学学报2011年第3期子交易平台，通过中央清算所清算;规范对冲基金经理、私募基金以及其他替代投资行为，以降低风险等。总之，欧美金融监管改革中，一个突出的特点是在一些技术环节采取措施，对从事衍生品交易的公司在资本金比例、保证金、报告、纪录保存、职业操守以及业务活动方面实施新的监管规定，增加了衍生品交易的透明度和可掌控性，有助于风险得到有效管控。4.设立保护金融服务消费者权益的机构，加强对有关市场中介机构的监管根据美国金融监管改革法案，将在联邦层面和各州层面设计保护消费者权益的机制。如在美联储内部新设一个消费者金融保护署(CFPA)，对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等消费者金融产品及服务的金融机构实施监管，对金融产品的风险进行测试和防范，保证消费者在使用住房按揭、信用卡和其他金融产品时，得到清晰、准确和完整的信息，免受金融欺诈。该机构具有独立的监管权，可以独立制定监管条例并监督实施，署长由总统直接任命。可以监管美国各类银行和非银行金融机构，以及所有资产规模在100亿美元以上的信贷机构、支票兑换机构以及其他某些非银行金融机构。对于金融中介机构被认为是全球金融危机重要罪魁祸首的事实，欧美金融监管改革中也采取了一些措施来约束这些机构的商业行为。如在加强金融市场中介机构监管，保护投资者利益方面，《多德—弗兰克法案》强调通过制定严格的规定，保证投资顾问、金融经纪人和评级公司的透明度和可靠性，使华尔街经纪人切实承担起受托职责。如法案要求对冲基金和私募股权基金以投资顾问名义在美国证监会(SEC)登记注册，要求其提供交易信息以帮助监管机构管控系统性风险。SEC有权对发布投资建议的经纪交易商实施更高要求，要求经纪交易商遵循类似于投资顾问秉承的受托责任标准，允许投资者对评级机构提起诉讼等。而在欧洲，在多年受制于美国评级机构后，欧洲计划建立自己的评级公司，并从2011年起，将穆迪和惠誉等评级机构集中由欧盟进行监管，凸显了欧盟成员国对金融服务中介机构管理的重视。总之，美欧金融监管改革中设计了金融消费者保护和中介机构管理等机制，有助于保护消费者和投资者，特别是金融知识较少的个人消费者利益，体现了从“买者自负”到“卖者有责”的监管理念改变，这必将成为未来金融服务中一个重要的准则。二、国际金融监管改革的最新进展和发展趋势全球金融危机暴露了主要发达市场经济国家金融机构业务模式和发展战略的缺陷，以及金融监管方面存在的问题。危机之后，国际金融界通过G20和巴塞尔委员会等平台开始了重构金融监管框架的进程，试图通过实施严格而审慎的监管约束，避免金融危机的重演。迄今为止，国际金融监管在治理结构和政策层面都发生了重大的变化，并已经取得了重要的阶段性成果。1.国际金融监管治理结构发生重大变革，金融监管改革重点领域基本明确全球金融危机后，西方国家主导的国际金融监管规则和实践受到一定的质疑，而新兴经济体由于遭受到金融危机的冲击，要求在国际金融治理中获得与其地位相适应的权利。正是在这种背景下，国际金融监管的治理架构发生了重大的变化。这主要表现为几个方面。一是G20已经成为国际经济金融治理最重要的平台。例如国际金融监管改革的目标和时间表，改革的进展和最终方案的敲定等事宜，均通过G20领导人系列峰会加以明确。二是在金融稳定论坛(FSF)的基础上成立了金融稳定理事会(FSB)，FSB根据G20领导人峰会的授权，负责制定国际金融监管改革规则，监督国际金融体系发展，评估各成员国实施国际金融监管标准的有效性等。三是巴塞尔委员会经过两次扩员，主导了银行资本和流动性方面的国际监管改革进程。从以上几个方面看出，国际金融监管治理架构已经发生了很大的变化，并逐渐形成一个以G20为中心的多维金融监管组织体系。另外，国际金融监管改革还基本明确了今后改革的重点领域。一是强调微观机构层面对于金融体系稳定的重要性，通过改革银行金融机构的资本管理制度和金融机构公司治理监管规则，保证单体金融机构的稳健性。二是在金融市场层面强化市场基础设施建设，如将“影子银行”机构纳入监管范围，改革国际042011年第3期中央财经大学学报会计准则，加强对