文化产业结构调整中的政府角色

文化产业结构调整中的政府角色2010.08.2316:54来源：文化产业作者：祁述裕字号：【大中小】文化产业结构深刻调整为文化产业发展提供了难得的机遇，也对各级政府工作提出了新要求。文化管理理念、文化政策、文化管理方式如何适应文化产业结构调整的要求十分紧迫。由于文化产业是一个新兴产业，既有与一般产业的相同点，也有其自身的特点；文化产业涉及很多行业，不同行业之间也有很大差异。因此，如何把握文化产业发展自身特点，提高文化产业政策的科学性、合理性和有效性，正确发挥政府在促进文化产业发展中的作用，是当前迫切需要深入研究的问题。政府扶持的重点应该是文化市场失灵的领域目前，各级政府都把扶持重点文化产业，作为文化产业发展规划的重要内容。其中，扶持动漫产业发展尤为引人注目，2004年，国家广电总局下发《关于发展我国影视动画产业的若干意见》，该意见提出，经过5～10年的发展，动漫产业至少要占我国GDP的1％，这意味着我国动漫产业具有至少11300亿元的市场空间。2007年，国务院转发了《关于推动我国动漫产业发展若干意见的通知》(32号文件)，国家和地方政府一些鼓励动漫产业发展的政策也陆续出台。国家扶持动漫产业发展的政策使各地纷纷把动漫游戏产业作为新的产业增长点，一些地方提供了免交房租、给予一次资金支持等许多优惠政策。文化主管部门和地方政府争先恐后建立动漫游戏产业发展基地，据统计，截止到2007年年底，仅国家广电总局批准的国家动漫产业基地就有17个。2005-2007年不到两年的时间里，全国有40多个动漫基地相继诞生。尽管政府在动漫产业上扶持力度很大，但动漫产业发展状况并不尽如人意。以国内目前最大的民营动漫企业三辰影库公司为例，该公司目前每年交纳的税收仅几十万元，其经济贡献与知名度和地方政府给予的支持很不相称。之所以出现上述局面，主要不是企业自身问题，而是市场问题。产业链的生产环节与销售环节失衡，市场的不规范，盗版、仿造的盛行，使动漫企业的衍生产品常常无利可图。以三辰影库公司为例。该公司创造的蓝猫品牌获得了很高的认知度。其中，《蓝猫300问》一书发行量达1000多万册。但由于盗版，公司实际所获利润有限。在假冒产品的冲击下，该公司在各地的品牌经营店大多惨淡经营，企业盈利能力受到极大的挤压。可见，当前就文化产业来说，政府工作的重点不是为具体产业提供资金和其他方面的支持，而是要维护市场的公平竞争。没有良好的市场环境，产业发展也就无从谈起。在政府要不要扶持重点产业的问题上，历来存在着争议。从我国改革开放以来产业发展的实践来看，就一般产业来说，政府是否扶持并不是产业能否快速发展的决定性因素，甚至并不是重要因素。政府扶持的重点产业有些并没有显示出预期的效果。相反，一些完全放开市场的行业往往有着很好的发展，也显示出很强的国际竞争力，如家电业。仅从资金层面来看，实际上，目前民间资金十分充裕，民间力量极为活跃。只要产业有发展前景，有盈利空间，民间资金就会很快涌入这个行业，并形成投资热潮。政府是否提供资金支持无关宏旨。政府的主要任务是如何保障市场竞争的公平、公正，是如何按照帕累托效率准则，解决使资源配置尽可能合理或有效的问题。做到保障资金、人力、技术能够合理地向有潜力的产业集聚，为资金资源、人力资源和技术的流动创造外部环境。政府扶持的重点应该放在文化市场失灵的领域。比如，原创性环节和产品、技术含量高的行业和产品、投资风险较大的行业、具有可预期的良好社会效益的产品，等等。总之，政府重点需要扶持的是市场失灵的部分，而那些市场自身能够解决的、或者已经解决得较好的领域，则应尽可能地用市场机制进行调节。比如，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》中提到的广告业、印刷复制业等重点产业，实际上这些产业市场化程度已经相当高，发展也很充分，市场也已经具有很强的调节能力，政府完全无需作为重点产业来扶持。政府为不同类型的文化企业提供公平竞争的环境目前，一个常见的提法是把做大做强国有文化企业作为发展文化产业的一个核心内容：这种提法有待商榷。(一)文化产品的多样性，决定了“做大做强”不能作为对文化企业的一般性要求诚然做大做强是一般产业发展到一定程度的必然结果。一般制造业(如汽车制造业)通常是以规模生产、提供品种有限的产品为基本特点。在充分市场竞争条件下，一般制造业发展到成熟的阶段往往只有为数不多的产品提供者(企业)垄断其产品生产。文化产业与一般产业有很大区别。由于文化产品和服务既有标准化、规模化、大众化的要求，也有区域性、差异性、小众化的特点，因此，比起一般产业，文化生产单位更为丰富而多样，文化企业、社会组织、个体都能成为文化产品和服务的提供者，而且相互不可替代。为大众提供标准化文化产品的文化企业，如图书、报刊、影视产品的生产企业，产品销售量越大，单位成本就越低，利润也就越高。所以，尽可能多地占领市场是上述企业的最大追求，这就要求做大做强；而那些为不同的受众群体提供文化产品和服务的文化企业，如具有区域和地方特点的表演艺术、曲艺等，则是以特色取胜，可以做强，但一般难以做大，小而精干，往往是此类文化生产单位的优势之所在。节庆活动具有单一性和不可重复性，很多节庆文化活动并不追求盈利，一般由社会组织筹办较为经济。此外，文化产品对独创性有很高的要求。在很多情况下，一些文化生产单位常常是以个体、或人数很少的创意人员构成的。鉴于文化产品生产的上述特点，做大做强文化企业只是对文化产业中部分领域，主要是可以进行规模生产的领域中的文化企业提出的要求，无法进行规模生产企业，没有必要也不可能做大做强。因此，如何根据文化产品的不同特点，文化生产企业(单位)存在方式的多样化特点，制定不同的政策，极为重要。不加区别的要求文化企业做大做强，很容易陷入误区。(二)加强对国有文化企业的监管，是做大做强国有文化企业的前提国有文化企业掌握着更多的文化资源，在人力、资金、政策方面，也具有许多优势，比民营文化企业更有条件做大做强。因此，对于具备条件的国有独资和国有控股文化企业提出做大做强的要求是必要的，也是合理的。但应该看到，鼓励国有文化企业做大做强，也可能带来负面效应，其中最大风险是垄断。企业垄断市场造成的结果是抑制竞争，阻碍资源的合理配置。比如，韩国的重点产业计划造成国家资源被几家大型企业集团所吸纳(如三星集团)，虽然几家大企业经营状况良好，但众多中小企业的利益却受到损害，这是韩国失业率居高不下的一个重要原因。我国在计划经济时期，文化产品的生产和服务是由国有文化单位独家经营，文化产品的生产高度垄断。当时由于国有文化单位是提供文化产品的唯一渠道，不存在竞争，自然也就无所谓垄断。改革开放以后，不同所有制形式的文化企业开始参与文化产品生产和文化市场的竞争。于是，国有文化单位(企业)垄断文化资源的问题开始突出出来。改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，政府实施的文化体制改革、促进文化产业发展的政策，一个基本导向就是减少国有文化单位对文化资源的垄断，为不同所有制的文化企业提供尽可能平等竞争的机会。我国文化产业所以能够较快发展，在很大程度上就得益于这一政策导向。我们看到，改革开放以来，我国文化产业发展有一个基本特点，就是文化产业政策放开到多大程度，民间资本就跟进到什么程度。如前所述，20世纪80年代中后期，政府允许民间资本成立图书、音像发行公司，允许民间和出版社合作出版图书和音像制品。于是，就出现了今天以广州为基地、30余家民营制作发行公司，为全国音像市场提供了大约80％以上的正版货源的局面。政府允许民间资本参与影视剧制作仅十多年时间，目前全国电影业的民营主体参与部分已经占到80％的份额。凡是向民间资本开放的文化产业领域，都得到了较快的发展，前景也都比较好。这说明，竞争是文化产业发展的基本动力，鼓励竞争也应该是文化产业政策的基本导向。改革开放30年的今天，我国在建立文化市场体系，为不同所有制的文化企业提供尽可能平等竞争的机会方面取得了很大成绩。但国有文化单位(企业)对文化资源的垄断问题仍然普遍存在。以媒体为例，国有文化单位(企业)自然垄断表现为以下三种情况。其一，完全意义上的自然垄断，如中央电视台。其二，半自然垄断，如出版社、报社。其三，部分自然垄断，如一些行业对民间资本和外资的限制。以中央电视台为例，中央电视台现在之所以占据着全国电视广告收入75％的份额，就是因为中央级的电视台仅此一家，中央电视台的广告定价、采访付费等，也是内部人控制，属于垄断式的经营，这不利于资源的合理配置。同样，由于中央电视台对频道的控制权，使该电视台制作的动画片在播出方面有很多便利。而由文化企业制作的动画片如要播出，则需要付出比电视台更多的支出才能播出。这也造成不平等竞争，不利于文化市场的健康发展。因此，如何加强对国有文化企业的监管，在确保公平竞争的前提下做大做强国有文化企业是当前需要解决的突出问题。否则很有可能形成在做大做强国有文化企业的号召下，强化了国有文化企业的垄断地位，形成一家(或几家)独大，但抑制了其他企业发展的局面。以广电系统为例，广电总局内部规定，广电系统引资须按照以下顺序：首先，广电系统内部资金；其次，国有企业资金；再次，民间资本；最后，外资。上述规定并无法律依据，实际上就是一种垄断行为。目前国有报业集团做大做强的方案总会提出要跨行业经营，如成立自己的广告公司。报业集团跨行业经营、成立广告公司均无可厚非。但国有报业集团在很多方面承担着公共文化服务职能。报业集团下属广告公司利用其媒体平台从事广告业务，对其他广告公司来说就是不正当竞争。实际上，利用公共媒体资源为下属单位和公司服务，这种情况在我国十分普遍。企业是以追求利润最大化为经营目的，具有某种垄断特权的企业总是会想方设法利用其垄断地位，以取得垄断利润，这是垄断企业内在的冲动。只有引入外部监督机制，才有可能减少和避免上述情况的发生。因此，政府在鼓励国有或国有控股文化企业做大做强时，还需要采取必要的措施规范国有文化企业的市场行为，要按照前不久颁布的《反垄断法》对在文化市场中具有垄断地位的文化企业进行监督，使“具有市场支配地位的经营者，不得滥用市场支配地位排除、限制竞争”。具体做法包括如下几条：1.实行自然垄断业务与非自然垄断业务相分离的政策在文化产业中，自然垄断业务主要指对于电视中的频道，网络游戏业务中的有线通信网络传输等。其他领域的业务则属于非自然垄断业务。政府应该以自然垄断业务作为管制的重点，建立模拟竞争机制的管理机制。而对于非自然垄断业务则由多家企业竞争性经营。在总体上，应使整个自然垄断行业处于规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争状态。2.对地区性垄断企业运用区域间比较竞争管制方式文化产业自身特点决定了文化产业中的一些行业，或文化行业中的一些环节适合于地区性垄断经营。在该地区，这些文化企业具有相当大的、甚至完全的垄断力量，从而使这些文化企业缺乏竞争活力，造成有效竞争不足。比如，一些省市的电视台和广播电台、报纸等。为改变这种状况，政府管理者可以运用区域间比较竞争管制方式，促使各区域性垄断企业开展间接竞争。比如，打破地区封锁，实行跨地区的兼并和联合等。3.政府管制政策应具有动态性政府制定管制政策的主要依据是具体自然垄断产业的技术经济特征。随着科学技术的发展，各行业的技术经济特征也在发生变化，这就要求适时地调整管制政策，以保证产业的有效竞争。这在电信业表现最为典型。随着光缆技术的发展，卫星和无线电话技术的广泛使用，电信产业的技术经济特征发生了很大变化，这为新企业进入电信产业，建立新的、比原有通信网络效率更高的新型通信网络提供了可能性。这也要求政策制定者要适度放松进入管制，让更多的新企业进入电信产业提供通信服务，使电信产业成为一个更有竞争活力、又满足规模经济要求的高效率运作的行业。(三)随着民间文化资本的壮大，做大做强的不应仅限于国有文化企业在市场经济条件下，国有企业的一个基本职责是弥补市场失灵，主要从事市场不能做、不愿做、也做不好的事情。文化产业领域同样如此。比如，卫星转播技术、电信网络的拓宽等一些有助于促进文化产业发展的基础性设施，通常都是政府委托国有企业投资兴建的。这些属于公共信息平