关于建立我国巨灾保险制度的思考

关于建立我国巨灾保险制度的思考保监会政策研究室周道许（2008年6月12日）一、我国巨灾保险的现状目前，我国尚未建立起成熟的巨灾保险保障体系。由于受到经营管理、产品技术设计开发以及偿付能力限制等因素制约，我国巨灾保险产品较少、保障面窄、保障程度地，发展不充分。保险公司提供的专门针对自然灾害损失设立的险种较少。可以说，巨灾保险在我国的国家灾害救助体系中的重要作用还没有完全发挥。今年年初的南方极端雨雪冰冻灾害和这次的汶川地震中，保险赔偿占直接经济损失的比重预计都不足3%，远低于世界上发达国家40%的补偿水平。我们以巨灾保险之一的地震保险为例，来说明巨灾保险在中国的发展历程。建国以来，我国的财产地震保险呈间断性发展的特点。1951年-1957年，地震保险责任作为普通火险的扩展责任自动承保。1958年-1979年，由于国内停止办理保险业务，财产地震保险也随即中断了21年。1980年随着国内恢复保险业务，地震风险作为财产保险的责任范围也重新恢复。地震保险的高额赔付及其发展趋势，给保险业带来了巨大的、潜ZHOUDAOXU1在的经营风险，这使各保险公司不得不认真研究地震风险的承保与分散机制。1996年，中国人民银行在其颁布的新的企业财产保险基本险和综合险条款中将地震风险列为除外责任。但由于保险业务的特殊性和传统保险经营方式的制约，涉外保险业务使用的财产一切险条款多年来一直采用附加承保的方式扩展承保地震责任，家庭财产保险附加地震险也一直未中断经营。为了规避地震风险，促进保险公司稳健经营，中国保监会于2000年规定：“在开展企业财产保险业务时，任何保险公司不得随意扩大保险责任承保地震风险。未经批准，不得接受地震保险的法定分保业务或采取向国际市场全额分保的方式承保地震风险”。虽然保监会于2001年9月有条件放开商业财产地震保险的承保，但由于缺乏科学有效的市场费率指导以及各保险公司对地震风险的认识程度提高，地震保险的覆盖范围并未有大幅度的扩大，各公司均采取较为谨慎的地震保险方针。总体来看，目前国内保险公司以商业方式承保巨灾风险的能力非常有限，不能满足社会对巨灾风险管理的需求。二、现阶段开展巨灾保险面临的有利条件近年来，保险业加大了在巨灾风险管理方面的研究与探索，在承保技术及经验方面有了良好的积累。一方面，政府主管部门十分重视地震等巨灾保险工作。早在唐山地震以后的20世纪80年代初，我国就由国家地震局、民政部、中国人民保险公司及部分专家组成了地震保险课题组，负责地震等巨灾保险的研ZHOUDAOXU2究。1996年，又由人民银行牵头组织开展了对地震保险的研究工作并形成了初步研究报告。2003年以来，保监会一直会同地震局、财政部、税务总局等相关部门，就推动我国家庭财产的地震保险制度进行探索和研究，取得了积极进展。同时在农业巨灾保险制度方面也进行了有益的探索。另一方面，保险公司在经营过程中对巨灾风险进行了数据及相关信息资料的储备和积累，可以为我国巨灾风险管理提供良好的技术支持。同时，政府有关部门对巨灾风险管理的认识逐步深化，人民群众的风险和保险意识也普遍增强。近年来我国大型自然灾害频发，人民群众生产生活因灾受到巨大影响。一方面，各级政府及相关部门日益认识到，需要充分发挥政策的调控作用，调动更多的社会资源参与巨灾风险管理，使巨灾风险能够在更广更大的范围内分散和承担，从而使得建立巨灾保险制度在政策方面更容易沟通与协调。另一方面，随着我国市场化改革的不断深化，居民的风险意识逐渐提高，尤其是目前住房日益成为家庭财产主要表现形式，居民寻求家庭财产安全，转移地震等巨灾风险的需求将日益扩大，这为扩大巨灾保险覆盖面、建立和完善巨灾保险制度奠定了基础。三、建立巨灾保险制度的挑战一是缺乏足够的法律支持。巨灾保险制度的建立需要政府、行业、个人的共同努力，仅靠市场的力量难以建立起能够有效、持续、健康运转的保险体系，这就需要国家通过立法来给予支ZHOUDAOXU3持。国际上建立了巨灾保险制度的国家基本上也都有相应的专门法律。目前在中国，虽然在相关的法律中对巨灾保险有所提及，但都只是原则性的概括，有的只是一句话提到了，指导性不强。二是缺乏足够的数据积累。开展巨灾保险需要有大量的灾害数据为支撑，建立起符合我国实际的巨灾模型以及巨灾数据库，为巨灾保险的费率测算、防灾防损等提供科学依据。目前我国在巨灾数据方面的积累还缺乏系统的整理，没有建立一个巨灾保险制度赖以依托的全国性的巨灾风险术语标准、数据采集标准和风险数据平台，数据基础还比较薄弱。三是缺乏系统有效的巨灾保险研究。中国巨灾保险制度的研究在理论和实务上已经历了一段时期的艰难探索。但这些研究所提出的相关方案及政策建议都存在一定局限性。第一，缺少量化研究，没有依据科学的风险分析技术及现代风险管理的方法建立巨灾风险模型。从世界发展趋势来看，巨灾保险体系设计应着重从建立风险模型开始，建立科学有效的风险评估平台，制定与之相应的风险分散和转移机制。第二，缺乏整体规划，没有形成一个国家层面的整体性的中国巨灾保险体系方案。尽管政府许多部委（地震、气象、海洋、国土、水利、农业、林业、环保、安全生产、进出口检疫等）都从自身行业需要提出过风险管理的方案，但是由于部门间缺乏协调和沟通，过多地集中在部门职能和部门利益上面。ZHOUDAOXU4四是保险业实力较为薄弱。巨灾保险需要以较为成熟的保险市场为保障，而我国保险业发展时间较短，基础比较薄弱，覆盖面不宽，保险技术还不成熟。作为巨灾保险体系的重要参与者，商业保险还需要加快自身的发展。四、建立巨灾保险制度需要明确的几个问题从国际上看，各国巨灾保险制度的建立都是有其特定的历史、地理、经济社会发展的背景，虽然总体制度安排上有类似，但运作机制却各有不同。我国建立巨灾保险制度应在借鉴国际经验的基础上，综合考虑我国具体国情。总体上来看，我国的巨灾保险制度应该是以政府为主导的，以商业保险体系为支撑的，以国家救济、社会捐助、社会慈善为补充的，多层次的巨灾风险管理体系。初步考虑，巨灾保险制度应主要回答以下几方面问题：一是明确政府在巨灾保险制度中的作用。巨灾保险制度需要政府支持，仅依靠某一个部门或保险业自身都难以建立。一方面需要政府予以资金上的支持，至少在巨灾保险基金建立之初应拨付一部分启动资金；另一方面需要给以政策支持，包括立法、税收等。同时，政府还应在防灾减灾方面发挥重要作用。二是明确保险业在巨灾保险制度中的作用。巨灾保险制度的设计，是以保险业的基本规律为基础，包括巨灾保险条款的设计、费率的厘定等。并且，巨灾保险制度需要依托商业保险机构来运行，需要利用保险机构在承保及理赔等方面的资源。ZHOUDAOXU5三是明确巨灾保险的保障程度。巨灾保险制度应是具有社会保障功能的政策性保险制度，即为受灾人民群众提供基本的生产生活保障。在承保原则上宜坚持“广覆盖、小保额、循序渐进和非盈利”，这主要是考虑到目前我国人民群众尚承担不起较高的保费，采取小额保险的方式来运作，可以使巨灾保险为更多更广的人群提供基本保障。美国加州的地震保险基本上也是采取了这样一种方式。四是明确巨灾风险的承保对象。我国的地震等巨灾保险的承保对象应是居民财产，不应包括企业财产。企业应在巨灾保险制度之外寻求市场化的途径分散巨灾风险，例如购买商业保险。同时，需要对建筑物和家庭财产规定相应的上限保险金额，对于家财地震及其他巨灾保险，要根据区域、建筑物结构等因素来确定巨灾保险的费率标准。五是明确是否强制投保。在国际上，巨灾保险推广方式有两种：一是法定强制投保，一是自愿投保。实行哪种方式，取决于财产保险的渗透率、民众的保险意识、巨灾风险的地域分布以及巨灾风险是否足以激发民众通过保险转嫁风险的需求。结合我国的实际情况，保险的渗透率和民众的保险意识尽管有所提高，但相对发达国家而言仍较低，再加上巨灾风险的地域分布不均衡，如果完全自愿投保，则发展会很缓慢，不利于巨灾资金积累。从这个角度看，我国采取强制投保方式实行巨灾保险要比采取自愿投保方式有效。但如果完全强制难以推行，ZHOUDAOXU6也可以考虑采取半强制的模式。六是明确巨灾保险的风险承担机制。可以考虑由政府牵头，组织相关机构、保险公司、再保险公司等建立巨灾保险基金。在巨灾保险制度下，风险分担应是不同层次的：在损失较小时，由购买保险的个人自己承担免赔额以内的损失；如果损失大一些，应由巨灾保险基金承担；如果损失再大就由再保险人承担；如果损失程度更为严重，再由政府介入。七是明确相关政策支持。对地震等巨灾基金及其投资收入免征印花税、营业税、所得税等相关税收。免除的税收收入全部纳入巨灾基金，以保证风险准备金的快速累积和理赔后基金规模的迅速恢复。ZHOUDAOXU7