关于美国次贷危机对我国金融监管立法的启示

1关于美国次贷危机对我国金融监管立法的启示关于美国次贷危机对我国金融监管立法的启示作者尹振国美国次贷危机又称次级房贷危机，它是一场发生在美国，因次级抵押贷款机构破产、投资基金被迫关闭、股市急剧动荡引发的风暴。这一风暴迅速席卷全球，演变成全球性的金融危机。分析美国次贷危机发生的原因，我们可以发现，美国次贷市场法律制度上存在着许多缺陷，如金融监管机构的不统一性、信用评级机构的倾向性、结构性信贷工具的不透明性、资本市场信息披露的不完整性等问题。此此金融危机必将引起全球金融监管机构的重现审视：以前的法律制度的缺陷在哪里？怎样处理金融安全和效率两者的关系？一、美国次贷危机发生的背景所谓的次贷，即次级抵押贷款（Sub-primeMortgage）,指贷款机构（主要是银行）向信用记录较差的客户发放的贷款。在本次危机中，特指次级房屋抵押贷款。在美国的信用体系下，无信用记录的或者信用记录较差的客户一般很难从正常的渠道贷款，他们只能从次级贷款市场寻求贷款。前几年，美国楼市火热的时候，很多银行或按揭公司为扩张业务，获得更高的报酬，纷纷介入房贷业务[1]由于该种贷款的信用级别的要求低于普通优惠贷款，其利息比较高，因此其内在的风险也就相应高于普通贷款。上世纪30年代的经济大萧条不仅使美国的经济遭受重创，而且也是许多低收入人群无家可归，于是“让每一个家庭都能在适宜的环境中拥有一个家”，称为美国住房政策的基本目标，并写进了1949年通过的《住房法案》的序言中[2]在此后的半个多世纪里，美国联邦和州政府不仅通过公共住房信贷、税收减免等政策鼓励人们购房，通过公共住房、住房券等政策让中低收入人群能够租得起房子，甚至还通过合作建房和公有住房等途径来解决国民的住房问题。[3]在进入21世纪以后，美国政府调整了住房政策，由以往的售、租、合作和共有住房等多种措施并举转向以售为主。这一时期，美国的住宅商品化的程度很高，私人拥有住宅约占98.5%。2自美国的网络经济的泡沫破灭和“9.11”事件后，为刺激经济增长，防止经济衰退，美国联邦储备委员会不断地降息，使联邦的基金利率降到了1%，同时鼓励中低收入者买房。这一措施极大地刺激了美国的国内消费特别是房地产消费。中低收入者买房的主要方式是通过银行贷款。但是一般的信贷机构不愿意为中低收入者提供贷款保险，因为他们的偿付能力有限，贷款风险大。这时，政府出面为中低收入者提供贷款保险，一方面降低了银行的风险，同时也让更多的中低收入者买得起房。购房的中低收入者在享受贷款保险的同时，还可以获得税收抵扣、利息优惠等优惠政策。从2001年起到2004年，美国联邦储备委员会一直在降息，从6.5%下降到1%，而利率降到了40年来的最低点，加上优惠的住房政策，美国人的购房热情不断升温，这也迎合了美国的住房政策。这一时期，美国的房价不断上涨，由此催生了次级贷款市场的繁荣，金融机构尽量降低贷款标准，降低借贷者初期偿债负担，甚至出现零首付的现象。金融监管机构也放松了监管。截止2006年，美国次级抵押贷款余额为6000亿美元，占房贷的21%。一般来说，如果房价上涨贷款人可以用不断升值的房屋作抵押，进行再融资或者卖掉房屋偿还次级贷款。但是，如果利率不断上涨、房价下跌，则中低收入者不能偿还房贷，由此引发次贷危机。2004年6月至2006年6月，由于经济复苏，通货膨胀的迹象显现，美国联邦储备委员会连续17次加息。同时，美国的房地产市场开始衰退，房价下降。在利息上升和房价下跌的双重打击下，人们期望用贷款买来的房子再融资以支付原来的贷款也变得不可能了，于是贷款违约率不断上升，最终引发经济危机。由于美国的房屋按揭贷款大多通过证券化后向市场发行，次贷违约风险迅速向外释放并向外传导，终于引发了全球性的金融危机。二、美国金融监管方面的缺陷美国次贷危机的发生过程显示，“金融体系系统性风险的来源已经发生了变化，规模巨大但缺乏监管的金融衍生产品和结构性产品，以及与这些产品相关却基本上不受监管的特殊目的实体、投资银行、对冲基金等金融机构，都可能引发系统性风险。而为金融市场有效运行而设计的监管、机构风险管理模式、会计准则、产品评级等金融制度，存在严重缺陷。”[4]具体而言，美国金融监管方面的漏洞和缺陷有：（一）监管体系分散、政出多门3美国作为一个联邦制国家，有着分权制衡的历史传统，金融监管机构也是如此：商业银行的监管权分散在联邦政府和各州政府手中，联邦储备银行监管成员银行、联邦存款保险局监管非联储成员，各州的银行局负责监管州立银行；在美国住房融资体系中举足轻重的房利美和房地美由联邦融资局监督，专司房贷的储贷机构由储贷监管局监管。[4]这容易导致监管盲点、协调困难与监管套利，一些新型放贷机构和评级机构基本上没有法律监管。（二）法律监管的放松孕育了次贷危机20世纪80年代以来，在自由市场经济政策的影响下，美国兴起了一场以“放松监管”为标志的金融监管法治改革。1980年美国国会通过《存款机构放松监管和货币控制法》，该法取消了抵押贷款的利率上限，容许房贷机构以高利息、高费率向低收入者放贷，以补偿放贷机构的贷款风险。1982年美国国会通过《可选择抵押交易平价法》，规定放贷机构可采用浮动利率放贷和气球式支付。1986年美国国会通过《税改法》，该法案为资产支持证券提供了合理的税收结构体系。1999年，美国国会颁布《金融服务现代化法》，彻底打破了分业经营、分业监管的格局。2000年美国国会通过《商品期货现代化法》，彻底废除了对包括信用违约掉期在内的金融衍生产品的规制与监管。（三）次贷评级机构难以保持中立性长期以来，信用评级机构以其中立的立场对金融产品做出客观的评级结果，其结果被广大的投资者所接受并作为投资决策的主要依据。但是，这次美国次贷危机发生后，信用评级机构的公信力受到了广泛的质疑。因为信用评级服务是有偿服务，而评级的费用不是有投资者支付，而是有被评级机构即债券的发行者支付。一方面，为吸引更多的客户，评级机构很可能会给其评较高等级的信用评级，从而误导投资者，造成投资者的损失；另一方面，评级机构对于债券发行者所提供的资料并没有进行严格的审核并发现其中的问题。事实上，在这次危机之前，信用评级机构涉嫌将与传统AAA级债券不同的新式及复杂性投资产品评价为AAA级，以此赚取投资银行的费用。著名投资银行美林的分析员在五天之内将全美最大房屋按揭公司美国国家金融服务公司的评级，由“买入”降至“沽出”，在市场对美国次贷危机的真实风险难以估计的情况下，美林分析员突然改口，导致没有股市随之出现4暴跌。（四）贷款机构放松信贷标准美国的房屋贷款机构对此次次贷危机的产生应当承担重大的责任，正是他们在发放贷款的过程中以及在向投资者发行债券过程中实施了一些违规甚至违法的操作行为，直接导致危机的形成。在房贷过程中，房贷机构放松了信贷条件，甚至推出“零首付”、“零文件”等贷款扩张，不查收入、不查资产、贷款人可以在没有资金的情况下购房，仅需声明其收入情况，无需提供收入证明。一些贷款公司甚至编造虚假信息使不合格的贷款人的借款申请获得通过。这使得大量低信用的人获得了大量的贷款，形成了巨大的信贷风险。（五）信息披露不充分，甚至是虚假披露在激激烈的市场竞争中，为了尽可能地多发贷款赚取利息，贷款机构往往有意不向借贷人真实、充分地披露有关次级抵押贷款的风险，有的甚至使用欺诈手段诱导贷款申请人借款。为了吸引客户，许多银行甚至推出“零文件”贷款方式，即申请人仅需申报其收入情况无需证明也能获得贷款，这导致许多信用十分低的人获得了贷款。三、美国次贷危机对我国金融监管立法的启示虽然由于我国相对封闭的金融体制，我国国的金融市场并未受到太大的冲击但是我国目前相似的楼市背景、利率环境，同样酝酿着极大的房贷风险，如果不引起足够的重视，中国金融体系难保不发生类似的危机。在现代市场经济高度发展的今天，经济金融化是必然的趋势，但是金融领域之中所蕴含的巨大风险性、脆弱性、相关性值得我们高度重视。经济越发达，就越需要严格的监管。现代经济是法治经济，除了利用经济手段对金融进行调节外，借助法律手段也是十分重要的。鉴于美国的次贷危机的教训，我们在设计金融法律监管制度时，要注意以下几点：(一)综合经营，统一监管我们目前金融监管权的主体是“一行三会”，即人民银行、银监会、证监会、保监会。根据金融监管机构的组织机构，金融监管模式可分为分业监管、统一监管、伞式监管等多种类型。我国目前总体上处于分业经营、分业监管状态。分业经营总体上有利于金融的稳健运行，针对不同的经营领域实行相应监管，有利于维护市场的公5平竞争，但分业经营也可能限制业务范围，削弱金融机构的竞争力。分业监管有利于分工监管，适应现行的金融机构模式，但会出现政出多门、难以协调统一的问题。从长远的角度考虑，我国可以借鉴英国2000年通过的《金融服务与市场法》FSA的模式，成立独立的国家监管委员会，负责统筹所有的金融监管，取消银监会、证监会、保监会等专业监管机构的独立地位；此外，另设协调部负责协调工作。统一监管模式把原来的各监管机构整合在一起，达到协同效力，提高监管效率，避免监管重复和监管真空。[5]（二）完善金融创新的相关法律，弥补市场监管的不足金融创新是现代金融发展的主要特征，同时，金融创新在突破法律的规定中得到发展的。因此，如何控制金融创新中的风险，使他不至于酿成危机，是鼓励金融创新必须首先考虑的问题。银行在发放贷款的时候，必须严格贷款审核，对借贷人的还贷能力进行充分的估计；在进行新金融产品开发时，必须充分考虑产品的金融风险。金融风险在很大程度上是由信息不对称造成的。金融监管者应该通过立法，使金融创新中的风险进行充分的披露，并随时进行跟踪收集数据并公布，缓解“信息不对称”的问题，以此引导投资者理性投资。对违法披露和虚假披露的行为，追究法律责任。（三）保持信用评级机构的独立性，防止利益冲突在资产证券化的过程中，信用评级是必不可少的一个环节。在金融监管立法的过程中，要通过法律制度的设计，使信用评级机构保持中立的地位，减少与相关金融机构的利益冲突，保证评级标准和评级过程的适当透明化。同时，监管部门要对评级机构与相关金融机构的利益关系、评级的决策过程进行严格的监督。（四）强化金融机构审慎经营的法律要求次贷危机的一个重要的原因在于金融机构自身经营的不审慎。银行为了逐利，不惜降低放贷要求，参与高风险金融产品的投资，这些不审慎的经营行为导致了危机的发生，造成了巨大的损失。我国目前正处于房地产价格上涨时期，少数银行为争夺房贷，往往放松必要的评估和管理，埋下了较大的风险隐患。2009年上半年，我国银行投放信贷7.37万亿，这个数字是建国以来全年所没有的。“在信贷狂潮下，大量的钱追逐有限的项目，银6行要想拿到项目就不得不在谈判桌上让人三分¬——许多优质客户利率普遍下浮10%、个人房贷客户利率也打折到了7这折。7月17日，在银监会2009年第三次经济金融形势通报会上，主席刘明康明确表示，贷款高速投放积聚的风险在增加，银行业金融机构经营活动中的不审慎行为和冲动放贷、粗放经营的倾向有所抬头。”[6]虽然说中国目前还没有出现大规模的贷款违约的情况，但是，不断上扬的通货膨胀可能迫使央行提高贷款利率；不断提高利率，可能会使借贷者交不起利息而违约，从而引发金融危机。因此，建议修改《商业银行法》，强化对银行审慎经营的要求，提高银行风险管理能力。监管机构要对银行信贷进行严格监管，严格保证银行首付政策的执行，防止出现放宽信贷标准、零首付、虚假按揭现象的发生。（五）加快居民信用法律体系建设美国居民信用体系比较健全，不同信用水平的自然人和法人的融资成本是不一样的。美国次级贷款市场主要是为信用较低的群体设置的。这种制度性的分隔就是在不同信用风险的资产之间设置一道防火墙，一定程度上起到了奉献过滤的作用。同时，为满足不同信用登记的投资者的需要，美国推出了很多信贷品种，如固定个人贷款、浮动贷款等。而我国的个人信用体系（只有银行有个人信用记录）还没有建立起来，金融产品的开发并没有与信用级别联系在一起，因此就容易出现问题。建议建立国家统一的信用体系法律法规，逐步建立