养老保险研究综述(二)

《社会保障学》课程综述05级社会保障专业耿小梅(M0576004)-1-养老保险研究综述（二）第1部分，绪论1.我国农村社会养老保险制度概况1.1农村社会养老保险制度发展历程中共十一届三中全会以来，我国农村经济得到了较快的发展，随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老问题变得日益突出和紧迫，建立和完善农村养老保险制度成为农村社会经济发展的必然要求。我国政府从80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险已有近20年的历史。这段历史大体可划分为四个阶段：第一阶段：1986-1992年，为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。确定以一些发达地区为试点，并在这些地方启动了建立农村社会养老保险制度的工作。第二阶段：1992—1998年，为推广阶段。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》），确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，1992年1月在全国公布实施。此后，在各地推广。第三阶段：1998—2003年，进入整顿阶段。1998年农村社会养老保险由民政部移交给劳动与社会保障部。这个阶段农民参保人数下降，基金运行难度加大，官方认为我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，提出有条件的地区向商业保险过渡。第四阶段：从2003年以后，是恢复阶段。十六大以后，中央逐步加大了解决“三农”问题的力度，十六届三中全会提出了以“五个统筹”为核心的科学发展观，2004—2005年，更是在事隔18年后连续两年以党中央、国务院的名义下发了关于农村问题的第六、第七个一号文件。在这种大背景下，东部地区一些地方渐渐恢复了探索建立农村社会养老保险的努力。①①王芳，王天意：农村社会养老保险：构建和谐社会需要破解的难题[J]，中国人民大学书报资料中心，2005年第10期《社会保障学》课程综述05级社会保障专业耿小梅(M0576004)-2-近年来的研究多采用三阶段划分，上述四阶段划分是适应形式发展所提出的较权威的新划分。1.2农村社会养老保险制度基本内容1.2.1制度模式。实行基金积累制个人帐户模式。个人缴费以及集体补助全部计入个人帐户，个人帐户属于个人所有。个人帐户实行积累，根据一定的记帐利率进行计息。个人帐户的特点是权利与义务对等，待遇与缴费多少挂钩，体现效率优先。1.2.2覆盖范围。市城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口。一般以村为单位确认(包括村办企业职工、私营企业、个体户、外出人员等)，组织投保。乡镇企业职工、民办教师、乡镇招聘干部、职工等，可以以乡镇或企业为单位确认，组织投保。少数乡镇因经济或地域等原因，也可以先搞乡镇企业职工的养老保险。外来劳务人员，原则上在其户口所在地参加养老保险。1.2.3基金筹集。资金筹集坚持“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策抚持”的原则。在整个养老保险基金中农民个人缴费一般占50％以上。月缴费标准设2元、4元、6元、8元、10元、12元、14元、16元、18元、20元共10个档次，不同地区、不同个人可根据实际情况进行选择。有条件的地区集体（村组织、乡镇企业）可根据自身的经济状况对社会养老保险进行一定的补助。国家对社会养老保险不直接给予资助，而主要是通过在缴费、基金运营上的税收优惠政策来体现国家对农村社会养老保险的态度或支持。1.2.4养老金计发办法。农民达到一定年龄（一般为60周岁），就可以领取养老金。养老金数额根据其个人帐户累积额和平均预期寿命来确定。领取养老金的保证期为10年。也就是说，如果领取年限不到10年就死亡的，领取者的法定机车国内人或指定收益人可继续领取至10年期满为止，或者一次性继承。如果领取养老金超过10年，可继续领取，直至死亡。①回顾我国农村社会养老保险近20年的发展历程，会发现我国现行的农村社会养老保险制度还存在许多问题，许多的学者从不同地区不同的视角不同方面进行研究，对进一步完善和发展农村社会养老保险制度提出了许多建议。经查阅近几年特别是1997年之后的文献，发现对于农村养老保险制度的研究集中于下述①阮凤英等：社会保障通论，山东大学出版社（M），2004年2月版，82页《社会保障学》课程综述05级社会保障专业耿小梅(M0576004)-3-一些焦点。第2部分，农村社会养老保险相关研究1.建立农村社会养老保险的必要性和可行性1.1建立农村社会养老保险的必要性现有文献基本上都认同建立农村社会养老保险的宏观必要性。作为农村社会保障的重要组成部分，它的建立对于应对老龄化危机，保障老年农民的利益，促进农村经济的发展和改革的深化，控制城乡贫富差距，促进社会公平，保证社会的稳定和进步都有积极意义。另外，张汉湘和周美林的研究认为，计划生育政策同农村养老需求的矛盾越来越突出，建立农村计划生育养老保障制度即计划生育的独生子女户和两女户的养老保障制度是社会发展之必然。①更多的研究从微观经济个体的养老需求与供给出发进行分析，认为家庭和土地的保障远非现代社会保障的内涵，所起到的是非常低级的“温饱型”保障，这是对农民的一种歧视。在当前农业利润极低和农民增收缓慢的情况下，又面临入世后我国农业市场化程度的深化，农民群众需要社会保障，并且政府在财力上也可以一步步真正解决。而且，在现代社会，社会保障已经成为公民的一项权利，是作为一国公民理应享有的。②1.2建立农村社会养老保险的可行性尽管农村社会养老保险有必要建立，可是在我国目前的社会经济发展水平下能否建立起真正的农村社会养老保险呢？一些文献对建立农村社会保障的约束性进行分析后指出，由于我国资金有限，而城市又处于经济改革的中心，在资金的竞争性使用中具有优势；而且福利国家的困境对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多，因此现阶段我国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度，只能以局部地区的社会保障作为替代。③特别是在完全不具备经济可行性、政府也不具备财政补贴能力的省份，农村社会养老保险制度宜等①张汉湘，周美林：对农村计划生育养老保障试点问题的思考[J]，人口与社会，中国人口网（）②刘鑫：中国农村社会保障缺失的政治学分析，中国人民大学书报资料中心[J].2005年第3期③梁鸿：试论中国农村社会保障及其特殊性[J]，复旦学报社科版，1999年5月版:26-31页《社会保障学》课程综述05级社会保障专业耿小梅(M0576004)-4-待时机成熟方可推行，此时政府主导的强制性的制度变迁极有可能导致失败。①杨翠迎、张晖等人分析了我国农民社会养老保险的经济可行性，也认为目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件。②从世界经验来看，马利敏认为中国的二元经济结构及大比例的农村人口决定了现在不宜把农业家庭人口纳入帐户养老保险体系。③2.农村社会养老保险存在的问题农村社会养老保险存在的诸多问题已引起许多学者的关注。④这些问题中，有的是制度设计本身的缺陷；有的是在执行过程当中出现的问题。2.1制度设计本身的缺陷2.1.1农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。《基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。这种个人账户模式从根本上不能解决中国占70％人口的农民养老保障问题，其“保富不保穷”的制度缺陷将使穷人的福利进一步恶化。⑤由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，⑥也正因为这一点导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但如果要使这项工作开展下去，常常需要采取强制性的行政命令，这又违背了农村社会养老保险的自愿性原则。因此农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。2.1.2农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。实际上，我国政府对①王国军：农村社会养老保险制度的经济可行性探讨[J]，首都经济贸易大学学报，2002年4月版②张晖等：我国农村应建立不同层次的社会养老保障机制[J]，人口学刊，1997年6月版:50-52页③马利敏：农村社会养老保险请缓行[J]，探索与争鸣，1999年7月版:11-12页④黄晓平：让农民兄弟老有所养——江苏省农村社会养老保险情况调查[J]，中国财政，1998年8月版:16-17页⑤陈志国：发展中国家农村养老保障构架与我国农村养老保险模式选择[J]，中国人民大学书报资料中心，2005年第5期⑥王国军：现行农村社会养老保险制度的缺陷与改革思路[J]，上海社会科学院学术季刊，2000年1月版:120-127页《社会保障学》课程综述05级社会保障专业耿小梅(M0576004)-5-农村社会养老保险的态度也时常发生动摇，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保。这也是缺乏法律保障的结果。2.1.3保障水平过低。《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。但由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元／月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元，①这点钱对农民养老来说，几乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然难以起到养老保障的作用。2.2执行过程中的主要问题2.2.1基金的管理不够规范与完善。②农村社会养老保险制度具有商业保险的特征，却没有商业保险运作的机制。③目前的农村养老保险基金管理与营运，在相当部分地区无专门的机构进行管理，养老基金管理人才缺乏与管理制度缺失，基金投资主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，而在目前低利率的背景下，其保值增值受到约束，加之一些地区养老基金的挪用，客观上导致目前农村养老保险基金管理风险难以得到有效控制。这一方面造成政府的包袱加重，现已出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险帐户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。④D·盖尔·约翰逊指出，由于中国1993-1997年的投资收益率为负，负于从1993-1997年每年投入了同等数量保金的个人来说，他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费。⑤2.2.2机构管理费用入不敷出。⑥按照《基本方案》的规定，农村社会养老保险管理机构的经费可以按所收取基金的3%来支取。但是按规定提取的管理费难以满足开展业务的需要。有的市（县）提取的管理费连给职工发工资也不够，加①王国军：现行农村社会养老保险制度的缺陷与改革思路[J]（同上页⑤）②吴云高：苏州农村基本养老保险情况的调查[J]，上海农村经济，1998年5月版:39-42页③陈志国：发展中国家农村养老保障构架与我国农村养老保险模式选择[J]，中国人民大学书报资料中心，2005年第5期④彭希哲，宋韬：农村社会养老保险研究综述[J]，人口学刊，2002年5月版:43-47页⑤D·盖尔·约翰逊：中国老年人的社会保障[J]，中国人口科学，1999年5月版:1-10页⑥刘书鹤等：当前农村社会养老保险调查[J]，经济研究，1998年5月版:15-21页《社会保障学》课程综述05级社会保障专业耿小梅(M0576004)-6-上会议费、宣传费等，