国内外社区现状及比较分析

国内外社区现状及比较分析社区的概念是1887年由法国的著名社会学家斐迪南?滕尼斯提出的。滕尼斯认为社区是由共同价值取向的同质人口组成的关系密切、守望相助、疾病相抚、富有同情味的社会团体。人们加入这种团体不是有目的的选择，而是自然形成的结果。是以共同利益和共同目的，以及亲戚、邻里、朋友等血缘或地缘为纽带；是家庭、经济、教育、文化、卫生、福利、娱乐及社会保障等主体构成的一个整体。结合我们国家历史和现实情况看，社区是与整个社会密切相连的、以一定地域为基础的关系密切的社会群体。在这样的社会群体里，人们具有共同的生活空间、共同的权利义务、共同的文化特质，利益相连、感情相依、守望相助、危困相抚。一、国外社区现状及主要特点社区发展（communitydevelopment）在西方国家已有100多年的历史，特别是在英美等国，社区发展达到了相当高的水平，社区工作已成为城市行政管理工作中重要的一部分，在城市建设和管理中发挥重要作用。目前，社区主要形成了“自治模式”、“行政模式”和“混合模式”三种模式。（一）“自治模式”。“自治模式”的主要特点是：政府行为与社区行为相对分离，社区内的具体事务完全实行自主自治，与政府部门并没有直接的联系。政府对社区的干预主要以间接的方式进行，其主要职能是通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为，协调社区内各种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障。比较有代表性的是美国和北欧国家的社区。1.美国的社区。美国的市是州政府的分治区，市政体制采用的是“议行合一”或“议行分设”的地方自治制度。美国的社区是政治制度下一个最小的单位，它是一个高度民主自治的机构。社区自治组织不仅享有社区发展规划与目标、社区公共事务、社区文化活动等方面的决策权与管理权，还享有对政府的社区行政管理以及专业机构的社区服务管理的建议权、监督权。社区委员会（又称社区董事会）成员由居民民主选举产生，具有一定的任期，他们大都是志愿者，利用业余时间义务为社区服务。社区公共卫生和公共环境等物业方面的管理，由社区委员会聘用的专业社区管理公司负责。而大量的、具体的社区服务内容和项目的开展，则由非政府非赢利的社区服务组织承担和实施。2.北欧国家的社区。北欧国家的社区政府是行政体制的最基本单元，具有最基本的教育、社会保障、福利、文化、城市规划、税收等方面的决策管理权。社区政府可以分为两大块，一块是政治机构（议事机构），另一块是行政机构（执行机构），均由民主选举产生。社区议会是最高决策机构，议长由社区政府负责人担任，下设若干个委员会，这是社区民主选举产生的政治机构。然后由社区议会委任社区政府，下设若干个部，每个部与社区议会委员会一一对应，接受其领导。这是社区的行政机构。并且居民在社区中成立各式各样的社团、协会和居民理事会，对社区决策和管理直接参与和监督。形成社区负责人、社区议会、社区委员会和居民理事会构成的四位一体的结构，互相支持，互相监督，使整个社区沿着民主的轨道积极有序地发展。（二）“政府主导模式”。“政府主导模式”的主要特点是：政府行为与社区行为的紧密结合，政府对社区的干预较为直接和具体，并在社区设有各种形式的派出机构，社区发展特别是管理方面的行政性较强。比较有代表性的是新加坡的社区。新加坡全国不设市、区政府，社会管理的区域性基本单位是选区。每个选区都设有公民咨询委员会和居民联络管理委员会。选区中主要社区组织的领导成员都不是民选产生，而是由所在选区的国会议员委任或推荐。社区领导成员的政府委任制以及国会议员对社区事务的深度参与，使新加坡的社区管理受到执政党和政府强有力的影响和控制。新加坡在政府中设有国家住宅发展局，负责对社区工作的指导和管理，其主要职能包括：社区规划，社区工作人员培训，协调政社关系，组织社区活动，对社区建设给予财、物支持。（三）“混合模式”。“混合模式”的主要特点是：政府对社区发展的干预较为宽松，政府的主要职能是规划、指导并提供经费支持，官方色彩与民间自治特点在社区发展的许多方面交织在一起。比较有代表性的是日本和俄罗斯的社区。1.日本的社区。日本在政府系统中，由自治省负责社区工作，地方政府也设立“社区建设委员会”和“自治活动课”等相应机构。在城市基层社区层面，日本设有“町会联合会”和“町会”这两个层次的带有行政色彩的自治组织，它们在许多方面分别发挥着类似我国街道办事处和居民委员会的作用。町会联合会的职能主要包括垃圾的收集和清运、青少年教育以及与警察机构及地方政府组成联合防范协会改善社区治安状况。町会则承担了大量与社区成员相关的日常事务，主要包括环卫管理、青少年教育、社区治安、办理国民健康保险、办理社会福利、代收税款以及对保释人员的教育跟踪和刑释人员的就业安置等。2.俄罗斯的社区。俄罗斯社区是根据居民的共同利益、共同目标而创建的机构。社区的最高领导机构是社区群众大会和社区代表大会，为社区自治的领导组织机构，享有社区联邦政府、市政府、区政府所规定的权限，并且制定“社区法”，规范管理社区基本事务。政府与社区之间的关系是间接的协调关系。市、区政府依法支持社区的建立和活动；区政府对于社区委员会有监督，检查的权利；并且社区采纳的一切建议须上报区政府，发生分歧时，由区政府协调处理。（四）三种模式比较分析。三种模式的共同点是：第一，组织管理机构健全，权限职责清晰。西方国家的社区内都建有社区委员会、社区顾问团等组织机构，并有相应的法律对各种社区组织机构的组成及权限进行明确规定。第二，非政府非营利组织在社区发展中具有重要作用。实施社区发展计划的各国，社区发展的各项服务性工作一般由非政府非营利性组织具体操作实施。第三，社区志愿者组织是社区建设和发展不可缺少的力量。社区志愿者组织是由社会各界志愿者组成的服务团体。它利用组织内部的知识、技能、财富等，通过各种服务性的行动去实现和体现对社会事业的服务与奉献，或实施和完成对有困难的社会群体及个人的服务与保障。三种模式的差异主要体现在：产生背景、政府社区关系、社区管理主题、运行机制等方面。具体如表1所示。表1：国外3种城市社区管理模式的比较政府主导模式混合模式自治模式产生背景缺乏法制传统，市场经济不健全，民主观念淡薄等受西方文化传统的影响，特别是资产阶级思想的影响，民主化进程加快具有法制和民主传统，市场经济健全，经济社会发展水平较高政府和社区关系政社不分部分分开完全分离社区管理主体政府及其社区管理机构社区和政府各自的管理机构社区及其自治机构运行机制政府主导政府支持、社区组织和居民参与、共建共管中介参与，市场运作，居民志愿服务结果表现大政府、小社会，行政病严重朝自治方向发展小政府、大社会，居民自治二、国内部分城市社区改革探索全国各地很多城市在社区改革上进行了新的探索。归纳起来，可以概括为三种模式：一是在维持现有建制基础上，理顺“区、街、居、社”关系的“渐进式模式”，如上海市、沈阳市。二是撤销原街道办事处的“撤街改社模式”，如青岛市和南京市，三是新建社区不设街道办事处，而成立社区管理委员会的“社区管委会模式”，如武汉市。（一）“渐进式模式”。1.上海市的社区改革。上海市最早提出并实行的“两级政府、三级管理、四级网络”的体制。这种体制的重点在于政府在街道社区所进行的第三级管理，其核心是推动市、区两级政府及各有关职能部门的权力下放和分权，以街道办事处为主体，强化政府在街道社区层面即第三级的行政权力与行政效能。基本内容包括：（1）按照“以块为主、条块结合”的方针，加强街道办事处的综合管理和协调管理的权力与职能。（2）按照放权与分权相结合、责任主体明确、管理幅度适中的原则，在将综合管理的事权下放给街道办事处的同时，把专业管理的权力下放给职能部门的派出机构，并建立街道层面专业机构的对应设置，由此充实和强化政府职能部门在街道社区的专业管理。（3）街道办事处和区政府职能部门对专业派出机构实行双重领导制。（4）按照政企、政社、政事分开的原则，将区政府和街道办事处原来承担的一些社会服务性、经营性的事项，分别划归各专业服务机构和资产经营机构等。（5）在街道以下构筑第四级管理与服务网络，由政府按居民区实际人口给予居委会若干事业单位编制，并可聘用部分工作人员，专职负责社区管理与服务工作。2.沈阳市的社区改革。沈阳市在重新划分居委会辖区规模的基础上，按照“社区自治、议行分离”的原则，建立包括决策层、执行层、议事层和领导层等全新的社区组织体系。决策层是社区成员代表大会，由社区居民选举出的“居民代表”和辖区内企事业单位选举出的“单位代表”共同组成；执行层是社区居民委员会，由社区成员代表大会选举产生，主要职责是执行社区成员代表大会的决定，在政府有关部门和街道办事处的指导下组织居民开展自我教育、自我管理、自我服务；议事层是社区协商议事委员会，主要成员由社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表组成；领导层是社区党组织，即按照《党章》规定设立的社区党委、总支或支部。为充分发挥社区组织的作用，沈阳市还通过明确社区自治权、转给社区协管权、赋予社区监督权等措施，以强化社区的功能。（二）“撤街改社模式”。1.青岛市社区改革。2001年4月，青岛市市北区浮山后社区不再设置街道办事处，建立了新的社区管理体制。概括起来就是“一个核心、三套工作体系”，一个核心就是党的领导核心——社区党工委；三套工作体系，即社区自治工作体系——社区委员会，行政事务工作体系——社区事务受理中心，社区服务工作体系——社区服务中心。社区党工委是区党委的派出机构，是社区中各种组织的领导核心。社区委员会是社区代表大会的常设理事机构，是由小区居委会、驻社区单位和社区居民推选代表，通过召开社区代表大会选举产生的自治组织，下设办公室和社区服务、文化教育、计划生育、人民调解、卫生环境五个委员会。社区事务受理中心是由区政府职能部门的派出人员组成，承接社区中的行政执法、行政管理职能，负责城市管理、综合治理、计划生育、民政、财税、司法、社会保障、文教卫生等行政事务。社区服务中心则负责社区服务的组织、管理和协调，开展便民利民服务活动。上述四套工作体系，核心突出，体系明晰，职责明确，互相支持，密切配合，各司其职，充分发挥各自效能。3.南京市社区改革。2002年3月，南京市白下区选择了淮海路街道作为体制改革试点。改革的总体思路和目标是：“理顺一个关系，坚持两个依法，实现两个归位，强化社区自治功能，实现社会的有效管理”。“一个关系”是政府、社会、市场与社区的关系；“两个依法”是政府依法行政，社区依法自治；“两个归位”，一是政府行政管理职能的“归位”，即把涉及行政执法、行政管理工作归位给政府职能部门，二是政府社会化职能的“归位”，即把原来由政府管理的社会化职能归位给社区，把一些社会公益性服务工作交给专业化的社区工作者承担。主要措施包括：（1）成立淮海路社区党工委，作为区委的派出机构，加强对社区基层党组织的领导和指导，监督政务活动实施，支持和保障社区自治，维护地区稳定，同时，明确党工委不再承担行政管理职能。（2）建立淮海路地区行政事务受理中心，作为区政府有关部门在辖区政务服务的平台。“中心”由劳动、民政、计生、城建、市容、司法等6个职能部门的派出人员构成，按职能要求受理和处理行政事务。与此同时，街道不再承担经济管理职能，原有街属企业按照政企分离的原则通过产权制度改革全部推向市场。（3）对街道行政职能进行全面移交。出台了《关于淮海路街道行政管理职能移交的实施意见》，对原街道办事处承担的行政职能认真进行了梳理和职能的剥离。按照“费随事转，权随责走”的原则，把属于行政管理和行政执法的57项职能，全部移交给13个职能部门。属于社会性、群众性的工作，由社区全面承接。（4）撤销街道办事处，区政府各职能部门依据各自的职能全面完成了原街道行政职能的交接。（5）建立“淮海路社会工作站”和“淮海路社区服务中心”。（三）“社区管委会模式”。武汉市汉口江岸区百步亭花园社区管理模式最大的创新是不设街道办事处，而设立社区管理委员会。百步亭花园社区采取了社区管理委员会、物业管理公司、居民委员会互相监督，互相合作共同管