新一轮国企混合所有制改革的问题及建议

新一轮国企混合所有制改革的问题及建议2014-12-26胡洁中国智库文/胡洁上一轮国企改革取得了明显成效，但是国企改革仍面临许多深层次的矛盾和问题，国有产权单一、“一股独大”等问题尤为突出，由此导致了企业治理机制存在先天缺陷，严重影响了企业市场化经营机制的形成。大力发展混合所有制经济是解决这一问题的有效途径和办法，也是深化国企改革的突破口。混合所有制经济在我国的出现和发展，源于我国国有企业改革，源于寻找公有制经济同市场经济相结合的形式和途径，在中共中央的重要文件中早已提出了发展混合所有制经济的思想。经历了不断的理论创新、政策推进和实践探索，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）再次明确提出，“积极发展混合所有制经济”，并强调“国有资本、集体资本和非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式”。2014年的《政府工作报告》也进一步提出“要优化国有经济布局和结构，加快发展混合所有制经济”。根据这些要求，国有企业与非国有企业的融合发展将成为新一轮国有资产管理体制和国有企业改革的重头戏。混合所有制改革面临的问题和障碍国有企业通过引入多种经济成分进行混合所有制改革，对于整合资源优势，规范公司治理，转换企业经营机制，建立现代企业制度，提高国有经济的控制力和竞争力，优化国有经济布局，促进经济结构调整具有重要意义，但当前面临的一些问题和存在的一些制度障碍严重制约了国企混合所有制改革的深化。第一，国有经济的定位问题。改革开放以来，国有经济得到长足发展，但国有经济布局仍存在着数量过多、战线过长，资源配置重点不突出，规模不经济，产业结构趋同现象严重等不合理的状况，严重制约了国有经济的竞争力和控制力。此前，就宏观而言，国企改革的一个主要方向是对国资和国企做战略性重组，破除行政垄断；国企应主要提供公共产品和服务，从一般竞争性行业真正退出来，但时至今日效果并不理想，其问题关键之一还是对国有经济缺乏严格而准确的定位。由此使得国有企业在竞争性领域过快膨胀，一度出现“国进民退”现象，也严重限制了非国有经济的发展空间。国有经济的定位问题关系着国有企业进行混合所有制改革的领域、范围及程度。因此，国有经济的定位不解决，国企的混合所有制改革就难以取得新的突破。第二，国有资产流失问题。目前各界最担心的是混合所有制改革过程中的国有资产流失问题。在上一轮国有企业改革过程中出现了蚕食和侵吞国有资产的情况，引起市场较大关注并一度引发了学界的大讨论。一些人将国有企业民营化改革视为“一顿瓜分国有资产的盛宴”，并强烈要求“停止以民营化为导向的产权改革”，一度使得国企改革停滞。为防止国有资产流失，维护社会公平，国务院曾专门发文规范国有企业改制，相继叫停管理层收购（MBO）和员工持股。对于本轮国企混合所有制改革，十八届三中全会提出“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”；“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”，对此很多国企负责人和民企的老总都怕承担“贱卖和瓜分国有资产”的罪名。如果不能从法律法规上规范操作流程，出台具体方案以防止国有资产的流失，打消企业负责人的顾虑，本轮混合所有制改革就难以推进。第三，产权保护问题。产权是所有制的核心，发展混合所有制，必须确保产权明晰、保护严格。十八届三中全会要求“完善产权保护制度”，不仅明确“公有制经济财产权不可侵犯”，还强调“非公有制经济财产权同样不可侵犯”。当前由于多种原因，不同所有制的产权保护强度还存在不一致的情况。国有资本的产权以国家信用为后盾得到充分的保障；而非公经济的产权保护仍然面临不确定性；企业家财产权被公权侵害的现象时有发生。如果对产权没有严格的制度保障和法律保障，要真正激发民营企业家在一个不确定性的市场中投资创业是难以办到的。在产权保护力度不统一的情况下，混合所有制改革很可能变成国有资本的“独角戏”，即便垄断行业放开，民营资本也未必敢进去。第四，外部经营环境的制约。民营经济获得了快速发展，展现出强劲生机与活力，并为推动国民经济发展做出了重要贡献，但是在具体实践过程中，民营经济仍面临一些有形无形的障碍和困难，其外部经营环境仍存在诸多不利因素。一是当前还存在市场主体权益不平等、机会不平等、规则不平等现象，民营资本投资领域受限。虽然国家先后出台一系列产业发展政策，逐步放开国有垄断产业，但非公有制企业在发展空间、产业准入、资源获取方面仍存在种种有形或无形的限制。二是我国对于中小投资者保护制度还很不完善。在上一轮国企混合所有制改革中，非公有资本参股国有企业时往往缺乏话语权，其合法权益得不到有效保护，市场机制无法充分发挥作用，导致本轮混合所有制改革中民营投资者顾虑重重，纷纷表示“如果不控股，将不会进入”。由此可见，如果不消除各种阻碍市场竞争的因素，建立公平竞争的市场秩序，国企混合所有制改革将难以实质性推进。推进混合所有制改革的政策建议混合所有制改革的重点在于让民营资本、社会资本进入国有经济和国有企业，以改变企业的产权结构，为企业打造一个符合市场经济的治理体系，促使企业转变经营机制。基本思路是以优化资源配置为重点、以竞争性国企改革为突破口、以项目合作为重要载体，通过多种途径加快推进国有企业的公司制、股份制改革。首先，对国有经济进行准确定位，实施分类改革。推进混合所有制改革首先应根据不同国有企业的功能定位、地位作用，进行分类改革。目前根据企业不同类型分为三大类：一是公益类或公共服务类；二是保障类或战略类；三是商业类或竞争类。这次《决定》指出：“国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全”；同时强调“国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献”。按照“有进有退，有所为有所不为”的原则，对于关系国家安全或国家经济命脉的领域，如重要的军工企业、战略物资储备企业，以及某些由生产技术特点决定的自然垄断环节和重要的基础设施企业、提供公共产品和劳务的公共企业等，可实行国有独资公司或绝对控股形式；对于体现国家战略导向的可以相对控股；对竞争类企业，可实行国有参股经营甚至全部退出。明确划定少数不宜开展混合所有制行业和企业的红线清单，即使在自然垄断行业，也要区分自然垄断环节和非自然垄断环节，逐步放开非自然垄断环节；而且随着科技进步和商业模式的创新，一些自然垄断领域也将转变为非自然垄断领域，从而可以引入竞争。其次，转换国资监管方式、完善国有资产管理体制。《决定》提出，“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”这意味着国有企业和国有资产管理体制改革进入了全新阶段。国资委要与积极发展混合所有制经济相适应，转变国资监管方式，实现从“管企业”到“管资本”的转变。积极探索“以管资本为主加强国资监管”的新模式和新方法，重点管理好资本的投向、规范资本运作、提高资本回报，逐步致力于国有资本的优化配置。以产权关系为纽带，依法通过公司章程和公司治理机制行使出资人职责，不干预企业法人财产权和经营自主权，充分发挥市场的作用，将国有企业真正推向市场。第三，完善投资管理体制，放宽非公资本准入条件。目前，有些行业和领域中非公有资本进入门槛高，当务之急是要进一步从行业和领域准入到环节准入细化放宽政策，放宽市场准入。允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，鼓励非公有制企业参与国企改革。在大多数行业，应该允许民营资本控股；在某些不适合民营资本控股的行业，在保证国有资本为第一大股东的前提下，也应该放开对社会资本持股比例的限制。《决定》提出“国有资本投资项目允许非国有资本参股”，同时李克强总理在《政府工作报告》中提出：要制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法，在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公共事业等领域，向非国有资本推出一批投资项目；实施铁路投融资体制改革，在更多领域放开竞争性业务，为民间资本提供大显身手的舞台。为此要做好顶层设计，制定非国有资本参与中央企业投资项目的实施细则和办法，推出一批实实在在的项目，吸引非公资本的进入，形成示范带动效应。第四，引入多元化投资主体，进一步深化产权改革。产权制度改革特别是产权（股权）结构优化是国企混合所有制改革的关键。充分利用市场机制，通过产（股）权转让、增资扩股、资产重组、规范上市等方式，引进各类投资者，实现企业产权（股权）结构的多元化、分散化和合理化。一是积极引入战略投资者参与大型国有企业改革。大型民企、国内外其他优势产业资本具有丰富实业经验、市场化的经营机制和企业家精神，作为重要战略投资者，通过存量购买和增量稀释的方式受让国有股权，实现股权多元化。二是大力培育和发展机构投资者，重点发展包括社保基金、养老基金、保险基金和股权投资基金等，作为财务投资者参与国企混合所有制改革，充实企业资本金，改善企业的股权结构。三是探索混合所有制企业经营者和员工持股的有效途径和办法，推进国企混合所有制改革。经营者持股有利于建立长期激励，减少道德风险；员工持股有利于调动职工积极性，增强企业活力。十八届三中全会提出，“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”为此要从维护国家利益、维护社会分配公平正义出发，明确划定哪些实行混合所有制的行业和企业不宜搞员工持股的禁区清单。有条件的企业可先行先试。第五，采取多种形式进行企业股份制和公司制改革。一是通过引入其他所有制经济成分，对国有企业进行股份制改革。用国有企业的存量资本向其他社会法人、自然人，吸收非国有资本、国外资本，鼓励通过注入资本的方式建立有多个国有法人和非国有法人、国外投资者组成的股份公司。要真正落实民营资本和国有资本“同股同权”，让市场机制在混合所有制改革中发挥核心作用。二是通过资本市场实现国企的公司制改造。大力推进企业上市，利用国内外资本市场，推动企业整体上市或核心业务资产上市，使上市公司成为混合所有制企业的重要组织形态。大力发展资本市场，增强股权的流动性，通过资本市场实行产权的流动和重组。允许国有股、法人股上市流通，通过国有股转让、股权置换等方式减持国有股份。三是培育和发展产权市场，推动国有企业公司化改造。通过兼并、收购、拍卖、转让、接管等多形式、多渠道、多层次的产权交易，促进国有产权流动。国家通过交易平台为其中的交易者提供一定的政策支持和税收优惠，扶持混合所有制企业的发展。第六，规范运作、加强监管，切实防止国有资产流失。从明晰产权关系、强化资产评估、规范产权流转和加强资产监管等重要环节来建章立制，防止国有资产流失，保护资本各方的权益。一是建立市场化的国有股权定价机制。充分发挥市场的价格发现机制，真正形成由公开竞争决定国企资产价格的机制。二是完善国企股权资产评估流程，审计与评估应独立开来，相互验证和监督，保证评估结果的客观、中立。三是规范国企股权转让程序，强化公开透明和规范运作。完善信息披露机制，确保信息披露应保证及时性、持续性和完整性并接受社会监督，实现阳光化、透明化操作。四是强化惩戒机制，要加强职能部门监管和社会监督，引入终身责任追究机制，对于涉嫌违法行为加大法律惩戒力度，不能让混合所有制成为不当利益输送的渠道和滋生腐败的土壤。第七，营造公平竞争的市场环境。一是建立产权清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。产权是现代企业制度的核心，完善产权制度必须以各种产权受到公平保护为核心，加强产权保护。要努力完善产权流动的市场机制和产权保护的法律体系，对不能保护各类市场主体合法权益的规定，要及时修改或者废止，打破体制障碍，清除所有制歧视，加强对各类市场主体的保护，同等保护法人和自然人的资产、收益以及其他合法权益。二是完善各类市场规则，建立公平、开放、统一、有序的市场体系。清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍，坚持权利平等、机会平等