新形势下我国海洋权益面临的挑战及对策建议

新形势下我国海洋权益面临的挑战及对策建议薛桂芳2012年07月20日09:53我国是传统的陆权国家，海洋意识淡薄，对海洋问题长期缺乏应有的重视，加之历史和现实的原因，我国的海上形势日趋严峻、复杂，其中尤以我国与周边海上邻国的权益争端为甚。近年来，我国面临着政府声明不奏效、外交谈判谈不拢、军事打击打不得的尴尬局面。本文分析我国海洋权益面临的挑战，提出新形势下维护我国海洋权益的对策建议。一、我国海洋权益形势面临的严峻挑战（一）海上岛礁被侵占，领土主权难以实现我国岛礁被侵占的情形严重，领土主权受到持续性的损害。其中尤其以东海的钓鱼岛和南沙群岛的岛礁主权归属争议和管辖海域的矛盾为焦点，频繁引发渔业纠纷及海上冲突，成为影响我国国家安全的潜在威胁。更为严重的是，我国对被占岛礁的主权大有随着时间的拖延而丧失的危险。作为中日之间悬而未决的领土争端，钓鱼岛及其附属岛屿的重要性在于其战略位置和军事、资源价值，对台湾问题的影响，所享有海域的管辖权及其在划界中的地位和效力。控制在日本人手中的钓鱼岛，犹如插入我国腹地一把尖刀，对我国的海上安全构成重大威胁。2010年以来中日间围绕钓鱼岛发生的一系列事件，如钓鱼岛海域撞船事件等一度使两国关系跌入低谷，也使日本加紧了对钓鱼岛从“实际控制”上升到“法理控制”的脚步，对钓鱼岛最终的归属产生不容忽视的影响。2012年以来，日本政府与极右翼分子公然挑衅我国对钓鱼岛的主权。包括1月3日日本冲绳县石垣市的4位议员的强行登岛；3月2日日本内阁综合海洋政策本部公开将钓鱼岛及其附属岛屿划归入日本39个无人岛之列；4月16日日本东京都知事石原慎太郎发起的自导自演的“购岛”闹剧，使国际舆论更加聚焦我国海洋权益争端的形势及走向。南海的岛礁归属争端以南沙群岛最为严峻和复杂。从上世纪60年代末开始，越南、菲律宾、马来西亚和文莱等国不仅侵占和分割我国南沙群岛部分岛礁及海域，还大规模开采其中的资源，在南沙群岛形成了6国7方的对峙局面。这些国家从宣示主权，到抢占岛礁、瓜分海域、掠夺资源，再到法律支撑、设立行政机构、军事保障、甚至借助外力，以达到其占领--占有--经营的目的。2009年以来，南海周边国家对我国权益的损害达到了新的高度。其中，菲律宾和越南成为挑战我国海洋权益的“急先锋”。2009年，菲律宾国会通过领海基线法，单方面将我国中沙群岛的黄岩岛和南沙群岛的中业岛等部分岛礁划入菲领土。2012年4月10日的“黄岩岛事件”是该矛盾的集中体现，尽管中国政府积极努力通过外交途径解决该问题，但菲律宾方面却“小动作”不断，企图将事态复杂化、扩大化。菲律宾还在其实际控制的我国中业岛新建了幼儿园，并声称“仅仅是为了岛民的教育问题”以掩人耳目。殊不知，这些“小动作”可以成就其“大事业”。因为它们不仅可以固化“主权”，更可以受到国际法的保护。根据国际法，即便双方发生军事冲突，学校、幼儿园和宗教庙宇等民用设施不可以作为军事打击的目标。经过多年的苦心经营，越南等到了在南海向我国发起全面“围攻”的“有利”的外部环境。2009年，越南除单独提交“外大陆架划界提案”外，还与马来西亚联合提交划界案，分割我国的南沙群岛和周边海域及其中的资源，使持续对峙的争端局面进一步激化。2012年6月21日，越南国会通过了《越南海洋法》，不顾历史事实和我国的主张，公然将我国的西沙群岛和南沙群岛划归越南领土，使中国政府又一次面临最严峻的权益挑战。（二）海域划界久拖不决，海洋空间受到挤压由于岛礁被占及海域狭窄等原因，我国所主张的300万平方千米的管辖海域中，约二分之一与邻国重叠，争议海域面临划界难题。在黄海，朝鲜和韩国均主张以中间线划分200海里的专属经济区和大陆架。实践中，朝鲜在黄海中线附近搭制井架并派武装士兵把守，曾对我国的海监巡逻船开枪射击。韩国还单方面在主张重叠区域划出石油租让区，擅自进行石油开发。韩国军舰频繁驶入中韩争议水域西部的我方一侧，挤压我海军和海监活动空间，还采取先占方式，在我国的苏岩礁（韩称“离於岛”）上建立名为海洋科学观测平台，实为海洋权益主张基点的人工建筑物，为日后与我国的海域划界争取筹码。在东海，日本也主张中间线或等距离线原则，应对我国在自然延伸基础上按照公平原则协议划界的主张。由于钓鱼岛及其附属岛屿主权争端及划界效力、冲绳海槽是否为东海大陆架界限分歧、油气资源共同开发等问题的争议，使得划界更加困难。东海北部海域涉及日韩1974年签订的《关于共同开发邻接两国的大陆架南部的协定》，双方擅自划定的8.2万平方千米“共同开发区”，西界侵入我国东海大陆架中部。1999年生效的《日韩新渔业协定》，也在济州岛南部划定了所谓日韩共管的“暂定水域”，侵占近10万平方千米的我国管辖海域及大陆架。几十年来，南海周边国家依据抢占的岛礁单方面划定专属经济区和大陆架，侵入我国的传统海域，即“九段线”内。这些国家分别控制了南沙的部分海域，造成海域争议叠加、权益争端错综复杂的局面。在2009年提交“外大陆架划界案”的热潮中，越南、菲律宾、印度尼西亚和马来西亚等国陆续提出了7个划界案，对我国海上包围的范围再度扩大，程度加深。（三）海洋资源被掠夺性开发，海洋经济权益损失严重南海周边国家非法在南海海域进行油气资源的商业开采，已经形成了相当大的生产能力。其中越南、马来西亚、菲律宾、印度尼西亚、文莱等国在我南沙群岛及其附近海域已投入开采的油井达到1800多口，每年仅在我国所属海域开采的石油就超过1500万吨。越南在南沙开采石油已获利超过250亿美元，相当于当年清政府和日本签署的4个马关条约，而且这个数字仍在增长中，越南因此成为南海争端中最大的既得利益者。马来西亚近年来也划出多个深海油气区块进行招标，其出口石油的70%来自我国的“九段线”内。菲律宾由于面临的能源问题最严重，最早在南海“动手”。文莱靠开采南沙的油气资源脱贫致富。从目前的情况看，等我国解决了南海问题，油气资源可能已经被开采殆尽。在渔业资源方面，由于得天独厚的自然地理条件和气候条件，南海成为天然的大渔场。我国从1999年起开始在南海实行夏季休渔制度，但越南、菲律宾等国不但说中国“无权宣布休渔”，而且乘我国渔民休渔之机大肆捕捞。而我国渔民在该海域的合法作业常被外国非法干扰，甚至扣押、处罚。（四）区域内外国家的联手制衡，海上安全权益受到威胁从北到南，我国在黄海、东海和南海3个海域内与8个海上邻国存在权益争端，还面临着美国、印度等大国插手的严峻现实，受到来自周边邻国和区域外大国的联手制衡与遏制，我国的海上安全权益受到威胁。其中南海涉及的争端方较多、情况复杂、最为敏感。南沙争端有关国家相互借重，以多种方式有意把岛礁和海域争端国际化，争取国际势力的支持，在权益问题上设置障碍，以达到最终迫使我国接受现实的目的。为了利用南海问题牵制我国，以美国为代表的区域外国家，以“维护南海航行自由”为借口，介入南海争端，联合我国周边国家，通过军售、军援、联合军演和非传统安全领域合作等方式，对我国实施战略防范，加剧了南海问题的复杂化程度。自2010年以来，美国频繁在我国近海参加与日、韩等盟国的军演，还与越南重修旧好，到南海参加越南的军演，和以越南为首的一些南海争端当事国相互配合，或利用东盟多个层级的对话平台，或制造多起摩擦事件，对中国展开围攻。越南等国为抢夺和巩固在南海的实际利益的目的，在南海构筑反对中国、围堵中国的战略大联盟。日本和韩国也加紧与美国在军事、政治上的合作，以达到其各自的战略利益和权益目标。法律上，日本一方面强调南海争端对东海的影响，同时强化其对南海航行利益的重视；军事上频频参加联合军事演习，造成准军事介入南海的既成事实。韩国虽不公开插手南海事务，却采取“暗度陈仓”的方式，以经费支持越南召开所谓南海问题的“学术”会议，推动南海问题“国际化”的进程。俄罗斯、印度等国也或明或暗染指东海与南海问题，不断给我国布下障碍，试图从中浑水摸鱼。俄罗斯主动参与南海事务，不断强化与东盟国家，尤其是越南的防务合作。印度“东向”政策的实施步伐进一步加快，不断加强其在南海地区的军事存在，频繁在该海域举行联合军演以显示实力，并积极利用与东盟国家订立的防务合作协议将军事影响力扩展到南海地区，使其日渐成为步美、日后尘南海问题“国际化”的新推手，企图在南海地区攫取中国的海洋利益。可见，我国海洋权益问题的复杂性不仅在于争端各国出于自身利益的相互博弈，还在于区外国家的介入和干预。我国权益争端矛盾的尖锐化、问题解决机制的多边化、区域外国家介入的常态化已经成为我国维护海域权益不得不面对的国际环境。二、维护我国海洋权益的对策建议在我国海洋权益博弈进入“白热化”阶段，要应对海上声索国及其幕后推手的恶意发难，切实维护我国的海洋权益，需要从国家层面作多方面的应对，采取有效的措施，遏制形势的进一步恶化；并采取妥善的方法，实现我国对被侵占岛礁的主权，恢复被分割海域的管辖权。（一）明确我国的维权目标面对愈演愈烈的海洋权益纷争和确定无疑的“国际化”形势，处于紧张态势及复杂微妙的国际背景中的我国，如何破解海洋权益的困局？首先，国家决策层需要确立明确的权益目标：是寸土必争，当仁不让？解决我国的主权性主张与管辖行为之间的“逻辑背离”问题，使我国对主权主张与管辖实践与国际海洋法的规定对接；还是可以全部或局部妥协退让？近来我国政府采取了一系列举措，如公布钓鱼岛及部分附属岛屿的标准名称，设立地级三沙市等，虽可以表明一定的立场。然而，积重难返，杯水车薪。面对如此焦灼复杂的局势，我国尚未提出有效的遏制手段，外交方面有限的姿态使相关国家的侵权行为更加有恃无恐。其次，国家对解决海上“近忧”和“远虑”的途径选择：要么放弃被侵占的岛礁，接受海上邻国的划界原则和资源权益要求；要么举全民族之力，断然采取有效措施，扭转海洋权益受损的被动局面。我国应该清醒地认识到当前在海洋权益问题上的紧迫性和危机感，思考如何通过有效手段进行维权。以我国当前的实力，只要政府表明对这些关键问题的判断、抉择和决心，相信我们会找到有效的途径，辅之以扎实的准备，解决我国的权益危机。（二）建立国家维权指挥中心重大海洋事务属于国家战略问题，需要高层进行协调和决策。世界上许多国家都设有海洋决策机构，实践证明这是行之有效的。我国所面临的重大海洋问题和权益争端比任何国家都突出，更应建立高层决策机构。第一，我国与海上邻国的各种权益矛盾不断激化，已经发展到了一种超越双边关系，成为涉及多领域，具有多层次、复合性的矛盾体。需要高层决策机构把握大的方向，统筹研究，统一协调，必要时调动所需的力量和各方面的资源，形成国家维权指挥中心。第二，在很大程度上，我国不同海域的权益争端具有高度的互动性。其中任何一个出现了“解套“的进展，会对其他问题产生直接影响，其解决方案都会自动成为其他争端的直接参考，需要国家层面根据实际情况制定中、短期或长期维权方案。同时，需要深切了然于胸的是，无论我国在哪一个海域和哪一个权益声索国间的“一招失手”，极有可能带来“满盘皆输”的恶果。第三，除了互动性，外部力量的影响也是非常重要的因素。应该看到，我国若是想在海上博弈中获得任何收益，都几乎不可避免地要在其他领域支付成本。在应对不可避免的海洋冲突时，在宣示我国的核心利益，使其他国家明晰我国权益底线的同时，更需要国家层面确定保护核心利益的意志和手段。（三）制订全方位的维权战略面对周边国家的种种侵权行为，除了明确维权目标和统一的指挥外，我国还应尽早制定具有全方位指导意义的维权战略，在法律、外交、军事、经济等方面提出一整套应对策略。法律方面，为使自身主张获得国际认可和接受，我国需要进行大量的准备工作，包括利用现有制度多方面强化自身主张，理顺国内法与国际法间的关系，更好地构筑自身主张的法律依据和基础。我国应尽快制定综合性的海洋基本法，完善海洋权益相关的法律法规、维权的机制和体制、人员和队伍建设保障等，利用国家立法从制度层面为维权提供保障。根据我国权益受侵害的实际情况，制定建设海洋强国的战略和规划。海洋权益争端涉及争端国政治、经济、军事等多方面的利益，不应有第三方的干涉。从目前南海的态势来看，中国应在构筑坚实法律基础