新时期水利发展方向探索

新时期水利发展方向探索（白一帆）时间：2012-12-2116:38:19来源：决策探索放大缩小打印走过21世纪的第一个十年，我国水利事业发展取得了长足的进步，三峡等大型水利工程捷报频传，农业水利设施迅速发展，城乡饮用水系统逐步完善。水利事业不仅使一些能源、资源问题有了进展，而且事关社会、民生等诸多方面。想要在未来把握住水利事业的脉搏，掌握水利事业的潮流，就必须对新时期我国水利的发展方向加以探索。与其他行业发展类似，水利事业的发展也离不开两大导向，一是政策，二是社会需求。从政策角度来说，无论是2011年的中央一号文件，还是水利发展十二五规划，对我国未来水利发展的决心与方向都有了很好的体现；从社会需求角度来说，我国电力系统水电比重偏低，近些年西南地区大面积、长时间的旱灾，以及7月21日的北京大雨都引发了令人深思的问题，这些都体现了水利事业现阶段发展中的不足。政策导向随着2011年中央一号文件的发布，水利再一次成为热点话题，这是在党的重要文件中，第一次将水利发展提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度。2012年，水利发展十二五规划出台，这一规划详细地点出了未来五年我国水利发展的任务和过程。笔者认为，想要正确地对水利事业发展方向进行探索，就必须对这两大文件加以分析。首先来看2011年中央一号文件，这份文件的出台对于我国水利发展可以说是具有划时代的意义，原因有以下几点：1.这份文件将水利发展的意义提升到了新的高度，文件指出我国水利不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全，这充分体现了水利的重要性和国家发展水利的决心。2.文件提出了我国水利新时期发展的指导原则，即坚持民生优先，坚持统筹兼顾，坚持人水和谐，坚持政府主导，坚持改革创新，这为水利发展提供了根本依据。3.提出了包括农田水利、水利基础设施重点建设对象，为各级政府指明了方向。4.不仅提出将在未来10年投入4万亿元巨额资金，而且提出了一些增加水利投资的措施，旨在扩展水利发展资金来源，形成水利发展的长期化、常态化。5.加快管理制度与发展体制探索与改革，实行最严格的水资源管理制度并不断创新水利发展体制机制，这是我国水利发展进一步现代化的体现。如果说一号文件是未来一段时间我国水利发展的纲领性文件，那么《水利发展规划（2011—2015年）》（以下称《规划》）则是对一号文件的进一步细化和深入，同时提出了短期内的阶段性目标。《规划》秉承了一号文件的指导思想和基本原则，着眼于未来五年我国水利事业的发展与完善，提出了一大批亟待解决的问题。《规划》中指出了十二五期间水利发展的五大主要目标，即防洪减灾、水资源保障、水资源节约与保护、水土保持与河湖生态恢复、水利改革与管理，并将我国划分为华北、东北、华中、西南、西北、东南沿海多个地区进行分别布局，提高了水利发展的针对性。文件将未来发展任务主要集中在水利工程建设与水利改革和管理两大部分，农业水利建设、城乡供水、水利发展体制改革和水利监管制度都是规划中的重点内容。通过分析2011年中央一号文件和《规划》的内容与精神，可以对我国未来一段时间的水利发展方向有一个总体把握。从大的方面讲，我国未来水利发展主要是两大方向，即水利建设和制度健全。水利建设方面的重点在于“保障”二字，即保障农业用水，建设农田水利，保证国家粮食安全；保障防洪安全，大力加强防洪建设薄弱环节；保障城乡供水能力，保证老百姓的生活质量；保障生态安全，保护水资源的可持续发展。制度健全则主要是体制探索和严格管理，体制探索在于寻找水利发展的最优模式，力争在广开财路的同时，让资金切实有效地发挥作用；严格管理则是在于对三条红线的严格遵守，即水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线和水功能区限制纳污红线。具体来说，我国水利发展的方向很可能集中在农业水利、城乡用水保障、洪涝治理、水利投资改革和水价改革上。首先，我国近年来对于三农问题特别重视，基于这一原则，发展农田水利就成了必然的开发重点，这在2011年一号文件和《规划》中均得到了体现。其次，党和政府明确提出要把民生放在第一位，提高城乡用水保障正是对这一原则的体现。同时，进入新时期以来，我国洪涝灾害时有发生，特别是城市内涝问题日益突出，这与我国水利建设的良好势头形成了鲜明对比，是必须解决的问题。在体制改革方面，对水利投资来源的改革是一个热点，首先是国家专款投入加大，其次是10％的土地出让金收益化为水利发展之用。此外，两份文件都提出要加大吸引社会民间资本投入水利建设，这对于水利发展的灵活性将起到一定作用。最后是水价改革，这与老百姓生活息息相关，这次国家决心推进体积水价改革，不仅有利于促进节约用水，而且将会对减轻低收入群体负担产生良性影响。社会需求除了政策上的导向外，社会需求也是影响水利发展方向的重要力量。以下就近些年的几个热点问题加以分析，研究社会对于水利发展的需求。1．“7.21”北京大雨2012年7月21日，北京城遭遇今年以来最大降雨，总体达到特大暴雨级别。一天之内，北京市气象台连发五个预警，暴雨级别最高上升到橙色。截至7月22日2时，全市平均降雨量164毫米，为61年以来最大。其中，最大降雨点房山区河北镇达到460毫米。暴雨引发房山地区山洪暴发，拒马河上游洪峰下泄。截至22日17时，暴雨洪涝灾害造成房山、通州、石景山等11区（县）12.4万人受灾，4.3万人紧急转移安置。全市受灾人口190万人，其中房山区80万人。据报道，北京“7·21”特大自然灾害共造成77人遇难。近几年，我国城市诸如此类的内涝问题凸显，特别是在一些人口密集的大城市，由暴雨引发的人民生命财产损失接连发生。2011年～2012年，武汉、南京等城市接连出现“看海”新闻，此次首都又出现了如此严重的涝灾，这一系列问题引起了全社会的广泛关注。毫无疑问，克服城市内涝问题，发展城市水利已经成为一项刻不容缓的社会需求，应在水利发展中得到重视。2．西南干旱2010年中国西南五省（区）市云南、贵州、广西、四川及重庆遭遇百年一遇的特大旱灾。为缓解西南干旱，共累计投入抗旱资金41.1亿元，投入劳力2526万人，投入抗旱机动设备114万台套、运水车38万辆次，保障了当时1939万因干旱饮水困难群众的基本生活用水。在此次大旱中，水利设施建设不足问题尤其显著。例如贵州并不缺水，由于自然条件和投入不足等历史原因，贵州省已建成的17893处蓄水工程中，中型水库仅34座，99.9%都是小型水库，总蓄水量不到20亿立方米。又如，云南小型水库几乎没有进行过修缮。西南地区是我国水电蕴藏量最丰富的地区，其水利资源一直是我国的重要战略资源。但是，西南地区水利基础设施发展不足，对于干旱天气的应对能力缺失，而且西南地区在此次大旱中暴露出的问题同样存在于我国很多地区。所以，加强水利基础设施建设也将成为水利未来发展的一大任务。3.洮水水库与BOT洮水水库工程是湖南省国民经济发展“十五”计划重点水利项目，同时也是我国首座BOT水利工程项目。该工程位于湘江水系洣水一级支流沔水下游，是一座以防洪发电为主，兼顾灌溉、养殖、旅游的水利枢纽工程。在筹建过程中，湖南株洲市茶陵县委托国信招标有限责任公司对洮水水库工程项目法人进行BOT招投标。BOT，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。这一项目运营模式之前广泛应用于国内外的众多建设项目，而洮水水库工程则是首次将BOT引入了水利建设中来，这无疑对于水利投融资体制和建设管理体制改革是有益处的，而新的投融资方式的引入将有助于我国水利体制的完善。