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新电改方案发布在即机会在哪里？风险在哪里？十三年之后，新电改重装上阵。借电力供应宽松的宝贵“窗口期”，新电改方案顺势公布，下一步关键在于增加试点，推出具体实施细则。业内认为，这次电改或会带来一轮电力互联网创业高潮。延宕多年的电力体制改革，终于迎来一锤定音的时刻。2014年12月31日，国务院常务会议正式通过“新电改”方案;今年2月，中央政治局常务会再次对该方案进行了确认。记者从多个权威途径获悉，新电改方案在春节前已经提交国务院常务会议，政治局常委会会议审议核定，并将在“两会”前后对外印发，这是继2002年国务院印发五号文件之后，再次由中央最高领导拍板决策，开启新一轮电力体制改革。即将发布的新电改方案，与此前发改委下发至各大电力企业的征求意见稿内容类似，这份名为《关于深化电力体制改革的若干意见》的文件，内容总计36条，主要精神可以概括为“四放开、一独立、一加强”，即输配以外的经营性电价放开、售电业务放开、增量配电业务放开，公益性和调节性以外的发供电计划放开，交易平台独立，加强规划。这是继2002年国务院关于电力体制改革的“五号文”出台后，中国在电力市场化改革上的又一次重要突破。但相对于“五号文”清晰的架构和明确的方向，本次电改方案较为笼统，让不少对此寄予厚望的业内人士失望。力度比上轮逊色不少新电改方案重点是“四放开、一独立、一加强”，即输配以外的经营性电价放开、售电业务放开、增量配电业务放开，公益性和调节性以外的发供电计划放开，交易平台独立，加强规划。与十二年前的“五号文”相比，本轮电改的力度逊色不少，接近电改方案制定过程的业内人士均称，从目前来看，新电改方案均是原则性的，具体实施内容涉及不多，必须配套以实施细则，否则难以推进。比如，新电改方案提出“要统筹规划”，但是究竟谁来统筹，怎么统筹，电网公司与政府主管部门如何分工，这些具体内容却无从得知，如果没有这些细则，所谓“统筹规划”将沦为纸上谈兵。电力系统规划缺失一直是“老大难“问题，尤其在电改重装上阵的背景下，电力规划对于电网公司资产核定，新能源并网消纳的重要意义更加凸显。中电国际政策研究部副主任王冬容表示，新电改方案只是吹响了改革号角，实质性作用如何，还要看下一步具体的实施细则与各地电改试验的结果。这也是采访的多数专家的意见，电改方案的框架内容已毫无悬念，关键在于下一步的具体实施细则。今年元旦，深圳电改已经启动。接下来，条件成熟的蒙西电网甚至云南电网，都是改革试点的候选对象。在此之后，电力体制改革将在全国逐步铺开，电力交易市场将逐步形成。此轮电改的一大有利条件是2014年以来全国电力供应形势较为宽松，全国火电机组平均利用小时数仅为4807个，创下近20年最低纪录。中电联预计，今年电力供应形势将继续保持宽松状态。改革屡陷僵局事实上，电改的目标早在13年前就已确定。2002年2月，国务院下发《关于印发电力体制改革方案的通知》，即5号文，确立启动以厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网为目标的电力体制改革。随后，国家电力公司被分拆为五大电力及两大电网，基本完成了厂网分开。根据原定的改革时间表，电力行业应该在2004年完成主辅分离，但阻力重重。直到今日，输配分开目标都没有达成。业内人士指出，阻挠输配分开达成的最大阻力来自电网公司。通过赚取差价，电网公司成了最大的既得利益者，长期以来电改难以推动，主要原因除了电网公司自身的改革动力小外，还有牵涉到的部门和企业主体太多，电改陷入僵局。四川省水电投资经营集团有限公司在一份《关于推进地方电力体制改革的报告》中就曾指出，国网一家独大、独家垄断的局面不仅没有打破，反而不断扩大，对地方电网的网禁仍未打破，对地方电力220千伏电网建设人为限制，导致县级供电企业在电力资源开发与配置上出现了‘少了不够、多了亏损’的严重局面。与此同时，国网采取所谓‘代管’方式，无偿控制地方电力企业，造成省上授权委托四川省水电集团经营的农网资产28亿元悬空。如何调节利益冲突仍是难题按照新一轮电改积极稳妥、分步有序推进的原则，区域电力市场将成试验田，目前深圳输配电价改革试点已经展开，试点工作确定了输电监管的新模式，即将铺开的蒙西电网电力体制改革试点工作也将按照这样的步骤进行，在2015年，其他条件成熟的省份也将逐步展开试点。参与新电改方案讨论的人士指出，通过电改调节利益冲突是一个难题。与深圳试点相比，内蒙古、云南、四川等地的情况更为复杂，牵一发而动全身，国家有关部门、地方政府、电网公司、发电企业、用电企业、普通居民都是利益相关者，将是一场攻坚战。有接近电改专家评论称新电改方案只是吹响了号角，具体效果要看实施细则。比如，新电改方案提出要统筹规划，但是究竟谁来统筹，怎么统筹，电网公司与政府主管部门如何分工，这些具体内容却无从得知，如果没有这些细则，所谓统筹规划将沦为纸上谈兵。按照新一轮电改积极稳妥、分步有序推进的原则，区域电力市场将成试验田，目前深圳、内蒙已启动输配电价改革试点，而云南、四川等其他省份也正积极谋划、争取入围。据介绍，从全国看，有趸售关系的7省中，四川除居民生活和农排趸售电价比6省低外，其他4类用电的趸售电价均高于6省，国网对四川水电集团趸售电价大幅高于国网关联企业。其中，四川省趸售电价目录中，将大工业用电合并为一般工商业，其趸售电价比其他6省大工业电价高0.0829元/千瓦时，与直销价的折扣率仅为0.75%，远低于其他6省11.3%的水平，致地方电力大工业销售电价普遍倒挂，最高达到近0.1元/千瓦时。四川某企业人士表示，当地上网电价低、下网电价高，形成的剪刀差大。而四川省水电集团资中公司提供的数据也显示，其平均上下网电价差达到0.2元/千瓦时，一年要多付1400多万元。对国网心存腹诽的不止一地。在过去几年间，陕西省地方电力集团公司(简称陕西地电)和国家电网纠纷不断，甚至上演“全武行”。而蒙西电网是除了国家电网和南方电网之外，唯一一家同时具有输电和供电资质的电力企业。当地有电企之前也指责国家电网“欲吞并蒙西电网不成，利用自己的垄断地位限制内蒙电力上网，对内蒙电力跨省外送消极怠工，结果造成电企大面积亏损”。国家发改委能源研究所可再生能源发展中心主任王仲颖表示，目前我国电网的问题远不是通道问题，而是体制机制问题。德国电网跟欧洲其他国家互通，相当于中国34个省市自治区相互连通，其经验完全可以借鉴。但是，欧洲建立了完全竞争的电力市场，而中国没有。随着地方经济发展和能源转型的需要日增，国网与地方企业的争利之战愈演愈烈，打破垄断的呼声四起，而新一轮电改重启在即无疑为地方提供了突围的机会。据了解，新电改将进一步扩大输配电价改革试点范围，根据电力市场的不同发展阶段，选取有代表的区域进行试点，东北、西南等电力富裕地区都有可能成为试点区域。此外，对售电侧改革、组建相对独立运行的电力交易机构、推进电力直接交易等部分重大改革事项，“新电改方案”提出先进行试点，在总结试点经验和完善相关规则的基础上再全面推开。事实上，2015年1月1日，输配电价改革试点已经在深圳正式启动，电网企业的总收入以“准许收入=准许成本准许收益税金”的方式核定，这意味着其依靠售电差价获得收益的模式将被打破，转而依靠过网费。内蒙古电网则成为全国第二个输配电价改革试验田。元旦前，国家发改委批准并要求其尽快拿出具体方案上报。其他省份也正在积极谋划争取入围。去年两会期间，云南代表团就以全团名义提交了《关于把云南列为电力体制改革试点省的建议》。陕西省也将在2015年推出打造“低电价区”的一揽子政策，包括支持企业、园区发展内部自备电厂、推行直购电交易和开展发电权交易等。“以明晰产权为前提，加快配售电端改革，按照组建现代企业的要求，推进县级地方电力企业的重组步伐。同时改革电价形成机制，合理分摊同价成本。此外，取消电网公司相关行政职能，由发改委(能源局)主导电网规划与接入审批，打破由垄断而产生的网禁。”四川省水电投资经营集团有限公司建议道。参与新电改方案讨论的人士指出，通过电改调节利益冲突是一个难题。与深圳试点相比，内蒙古、云南、四川等地的情况更为复杂，牵一发而动全身，国家有关部门、地方政府、电网公司、发电企业、用电企业、普通居民都是利益相关者，将是一场攻坚战。电网收益如何界定?旨在“打破垄断、引入竞争”的改革，对于电力产业链生态的影响正逐步显现。多位受访专家认为，从世界范围来看，电力输配环节具有自然垄断特性，按国际通行做法应实行政府定价。既然是不适宜竞争的“自然垄断”和政府定价，那么，电网收益如何界定?此次方案明确，在成本监审基础上，按“准许成本加合理收益”方式确定输配电总收入和输配电价。电网实际成本高于政府核定的准许成本时，高出部分由企业自行消化;低于准许成本时，节约成本可在企业与用户之间分享。根据国家的核定，2015年-2017年深圳市电网输配电价水平比2014年深圳电网实际购电、售电价差每千瓦时下降1分多钱，并逐年有所降低。据测算，输配电价每下降1分钱，电网环节的收入会下降约7亿元。“此次改革对于电网企业的影响将是根本性的。”景春梅说，这是电力体制改革的必然趋势，也是产业发展规律。但从长期来看，电网企业顺应这种趋势，将有助于成为专业化的电力输送主体，有利于提高输电效率和电网的健康持续发展。独立的输配电价和受控的电网成本，对于整个电力生产消费链条都是利好。一位参与输配电价改革方案的业内专家告诉记者，输配电价独立，有利于促进电网提高效率，成本降低会使上游发电企业和下游用户整体受益，国际经验也表明改革有助于降低全社会用电成本。特别是能耗低、效率高的优质发电企业将受益于发、售电两端市场化进程。输配电价“再起步”事实上，单独核定输配电价，同样是即将出台的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》中的既定动作。知情人士称，拟议的电改方案提出的“近期推进电力体制改革的重点任务”中，第一项即为“推动电力价格改革，理顺电价形成机制”。该方案提出，起步阶段，输配电价采用单位电量过网费模式，平均输配电价由平均销售电价扣除平均上网电价形成。随着改革深入，输配电价要逐步过渡到按“准许成本加合理收益”原则，分电压等级核定。电力用户按照其所购电能使用线路电压等级对应的输配电价和结算电价支付费用。这已不是历史上第一次向输配电价“动刀”。2002年国务院发布《电力体制改革方案》(国发[2002]5号)之后，随即发布了《电价改革方案》(国办发[2003]62号)。62号文件对厂网价格分开、上网电价改革、输配电价改革、销售电价改革及电价管理均作出过详细阐述。对于输配电价，62号文件提出，“政府对输配电价格的管理，作为方向性目标，可选择激励作用较强的定价方式。厂网分开时按电网平均销售电价扣除平均购电价格确定，竞价实施后，逐步向成本加收益管理方式过渡。要制定与价格管理相适应的成本规则，按社会平均水平确定电网运营成本，以电网企业有效资产和市场筹资成本为基础确定投资收益。”这一方向性的阐述，与新电改方案基本一致。62号文件的最终命运不甚理想，比电改5号文的落实程度更低：输配电价始终缺乏财务独立核算的支撑，销售电价则陷入长期的人为抑制怪圈，加之交叉补贴的“遮挡”，购销差价依然是看不见的黑洞。风险在哪儿“很容易陷在这儿(输配电价)，后面的也走不下去。输配电价必须和改变电网经营模式捆绑起来，置于一个框架内执行——输配电价一出来，第二个月立刻开始改变电价。输配电价的惟一意义在于，为改变电网经营模式做铺垫，而非核算电网成本。”前述参与新电改方案讨论的人士对早报记者称，情况并不乐观，“已经到了需要政治智慧的时候”。值得注意的是，该人士还提示了另一重风险：新一轮电改方案由国家发改委综合改革司牵头执笔，而深圳输配电价改革试点由国家发改委价格司发起，改革是否会在权力竞争内耗中再度搁浅?“而且，价格司弄的深圳输配电价改革试点，是不是新电改框架所认可的?(两者的)思路是否一脉相承?”与输配电价改革屡遭搁置相对的是，输配资产的清理，在具体操作上并无技术障碍。此前有业内权威人士对早报记者表示，首要步骤就是划小核算单位，“国家电网公司负责特高压一级的财务核算，区域电网公司负责特高压以下