法律信息在立法准备过程中的应用

12/29/20199:38PM1法律信息在立法准备过程中的应用——以立法调研和起草国务院行政法规草案为例汪劲，北京大学法学院教授法律信息在立法准备阶段的应用•宏观准备–立法预测–立法规划–立法创议–立法决策•微观准备–立法意图–法案纲要–起草草稿–征求意见–协调论证–修改审查12/29/20199:38PM2•中观准备–立法目标–目的和指导思想–调查研究–收集和整理各类资料–法案起草组织和程序示例1：农村环境保护条例立法的准备•中共中央、国务院于2006年2月21日发布的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出的政策措施中，将农村环境保护作为新农村建设的一项重要目标。•但是，如果在新农村建设中一味地强调开发建设和短期致富，将不可避免地造成农村环境与自然资源新一轮的破坏。•为此，考虑制定相关条例并进行前期立法调研。12/29/20199:38PM3（一）我国农村环境保护立法与执法模式与问题的历史考察–我国农村环境问题的历史回顾•农村环境问题产生的制度与体制背景•我国农村环境问题的发展与现状分析–我国农业环境保护制度的初步构建–我国农村环境保护管理职能的转变与行政执法模式（1970－2006年）•农业环境保护概念与农业部行使管理权限时期（1970－1996年）•农村环境保护概念的提倡与国家环保总局行使统一监督管理权限时期（1998－2006年）12/29/20199:38PM4（二）对我国农村环境保护立法、执法存在问题的分析•农村环境保护立法的冲突与缺位–对涉及农村环境保护问题的法律法规等规范性文件的梳理•为了掌握我国有关农业和农村环境保护立法的现状，笔者以国内最权威的《北大法宝中国法律检索系统》中的“中国法律法规规章司法解释全库”为对象、以全文关键词中同时含有“农业、农村、农民”为内容，对我国法律、行政法规、国务院部门规章以及中央政府文件进行了检索。•检索结果表明，从1952年8月至2006年5月间，在同一份文件的内容中同时含有“农业、农村、农民”文字的此类规范性文件竟有1271篇之多（未排除已废止、失效的文件）。12/29/20199:38PM5•以标题关键词中同时含有“农业、环境”为内容检索出1984年6月至2006年6月间颁发的文件17篇–同时含有“农村、环境”为内容检索出1982年10月至2005年8月间颁发的文件9篇–以全文关键词中含有“农业环境”为内容检索出颁发的文件58篇–以全文关键词中含有“农村环境”为内容检索出颁发的文件44篇•通过分析和筛选可以发现直接涉及我国农村和农业环境保护的立法（规范性文件）体系主要是由如下几个方面内容构成的：–第一，由全国人大常委会通过的法律（全文关键词中分别涉及“农村”、“环境”或者“农业”、“环境”的内容）–第二，由国务院通过的行政法规（全文关键词中分别涉及“农村”、“环境”或者“农业”、“环境”的内容）–第三，由国务院制定或者发布的规范性文件–第四，由国务院各部门（颁发部门略）制定或者发布的规范性文件12/29/20199:38PM6（三）问题分析•比较法律法规现有环境保护法律法规等规范性文件，发现涉及农村环境保护的相关条款号召性、原则性规范居多，且政出多门、涉及面广、相互冲突现象较为严重。–（1）涉及农村环境保护的各类规定未充分考虑各该法律规范在农村的具体适用–（2）涉及农村环境保护的具体行为规则大多出于效力不定的国务院文件或效力较低的部门规章•农村环境保护执法存在的冲突与缺位–从查询的规范性文件找寻我国农村环境保护执法权限的依据12/29/20199:38PM7对农村宏观建设战略存在问题进行分析•中共中央、国务院在2005年12月31日通过的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中，提出了32项推进我国新农村建设的政策措施。–国务院办公厅在2006年2月10日发布了《关于落实中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见有关政策措施的通知》，将32项政策措施所涉及的具体工作再分解为49个事项，在国务院40个有关单位（行政主管部门、行业协会、企事业单位等）之间进行工作分工12/29/20199:38PM8•在国务院细化执行的49项新农村建设具体工作分工中，共有40个有关单位参与且参与强度各不相同。–财政部总共参与41项（含牵头15项），占全部事项的83.7％；–农业部总共参与33项（含牵头10项），占全部事项的67.3％；–国家发展改革委员会总共参与27项（含牵头5项），占全部事项的55.1％。–这三个行政主管部门牵头事项合计占全部事项的75.5％。12/29/20199:38PM9•如对涉及农村环境保护的工作事项再作深入分析，可以发现在国务院细化执行的49项工作中，涉及农村环境保护事务的有6项。–它们分别与发展畜牧业、对实施生物质工程予以财税鼓励、加强耕地质量建设、建立和完善生态补偿机制、建立和完善污染企业的环境恢复治理责任机制以及加强村庄规划工作相关。•这6项工作的牵头单位分别是农业部（两项）、财政部（两项）、国家发展改革委员会和建设部（各一项），并非国家环保总局。•此外，按照工作分工轻重缓急的排序原则，国家环保总局基本上被排在各非牵头单位（中国人民银行、国家税务总局、国土资源部、水利部、民政部）的最后，只有“建立和完善生态补偿机制”一项位于国家林业局、国务院西部开发办之前。12/29/20199:38PM10对农村微观环境保护执法存在问题的分析•再对所有法规文件进行条文比较，发现–首先，是我国农村环境保护职能和职权上的分工不明•通过比较各类规范性文件，我们发现除了农业部和国家环保总局外，涉农环境保护事项的施行还涉及建设、规划、财政、水利、国土、林业、能源、经贸、科技、卫生等其他行政主管部门。–其次，是缺乏农村环境保护执法的行政配合与协调机制。在此基础上我们给有关部门提出了立法问题报告和相关建议。12/29/20199:38PM11示例2：规划环境影响评价条例立法•立法目的–规范对规划的环境影响评价，预防规划实施可能造成的不良环境影响，促进经济、社会和环境全面协调可持续发展。•当前问题–建设项目环评只能补救小范围的环境损害，无法彻底地从源头上保护环境，也不能指导政策或规划的发展方向，更不能解决开发建设决策对环境的宏观影响、间接影响、二次影响、累积影响。12/29/20199:38PM12起草前的法规资料准备•1.对外国（地区）有关环境影响评价立法（含法律和其他规范性法律文件以及部分技术规范）进行比较研究–内容主要涉及美国、英国、德国、加拿大、法国、日本以及我国台湾地区的环境影响评价制度；–对外国（地区）有关战略环境评价（EA）的理论与立法进行比较研究；•2.对我国现行规划环境影响评价有关规范性文件进行体系化整理并就实体规范和程序规范进行研究，包含规划环境影响评价的技术规范；•3.对国家法律、行政法规、部门规章以及地方性法规中涉及规划编制的文件进行比较分析，并从规划学原理出发对现有涉及规划编制的规范性文件进行比较分析，从中抽象出规划编制的一般原则和方法12/29/20199:38PM13•起草中收集的若干重要数据（来源：“北大法宝”中国法律法规规章与地方性法规规章全文数据库，最后更新时间：2006年6月22日）–1.全国人大及其常委会有关涉及规划环评立法中有“计划”、“规划”字样规定的法律37部–2.中央政府国务院文件名中含有“规划”、内容中含有“环境影响”字样的文件36篇–3.国务院各部委等颁发的不同性质的文件名中含有“规划”、内容中含有“编制”的规范性法律文件408篇–4.2000－2006年地方性法规、规章等内容中含有“规划”、“环境影响”字样的所有文件102篇12/29/20199:38PM14•由于事前掌握了各部委与规划编制相关的具体职权职责和各类规范性文件，因此再草案的起草中我们尽可能地考虑各方利益，最终提出了各部委相对满意的草案；•2007年最终提出法规草案建议稿。•经过法制办和环境保护部多次修改和各部委协调，已经达成一致。•目前正待国务院常务会议通过！谢谢大家！12/29/20199:38PM15