南通市新型农村社会养老保险制度探析

苏州大学本科生毕业设计（论文）1中文摘要国务院2009年出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下称指导意见)。该指导意见就农村养老保险的基本原则、任务目标、参保范围等15个方面提出规划,明确提出了到2020年基本实现农村适龄居民全覆盖的目标。江苏省南通市从2006年底开始在江苏率先进行新农保试点,历经三年努力,参保覆盖率达95.78%,位于全国前列,南通凭借自身优势，已在贯彻实施“新农保”过程中总结推广了许多宝贵经验。在取得成绩的同时，我们也要冷静地思考制度中存在的漏洞、分析工作中遇到的难点，以更加科学和人性化的管理方案服务参保对象，造福于民。本文将从南通市新旧农保制度的对比，主要经验，几点建议和思考等方面进行探析。关键词：南通新农保经验问题思考AbstractTheStateCouncilin2009releasedtocarryoutthenewruralsocialpensioninsurancepilotguidance(hereinafterreferredtoasguidance).Theguidanceonthebasicprinciplesofruralendowmentinsurance,missionobjectives,thescopeoftheinsuredin15areasofplanning,clearlyputforwardthebasic2020coveralltheruralschool-ageresidentsofthegoal.NantonginJiangsufromtheendof2006thefirstpilotprojectsonnewfarminsurance,afterthreeyearsofefforts,theinsuredcoveragereached95.78%attheforefrontinChina,Nantongwiththeirownadvantages,hasbeenintheimplementationofthenewagriculturalinsuranceprocesssummedupalotofvaluableexperienceinthepromotion.Inachievements,weshouldcalmlythinkaboutthesystemloopholes,Analyzedifficultiesencounteredinitswork,inChongfenjieduDangweizhengfuHuiYiZhongYangandhigherpaperbasedonthespirit,toGengjiascientificandhumanemanagementFangAnservicestotheinsuredobject,forthebenefitofthepeople.ThispaperwillNantongCity,thedevelopmentprocessofagriculturalinsurance,themainexperience,somesuggestionsandthinkingskillsforanalysis.Keywords:Nantongnewagriculturalinsuranceexperienceproblemthinking苏州大学本科生毕业设计（论文）2引言江苏南通市是我国长三角经济发达地区的一个地级市，近年来,随着经济实力的不断增长，人民生活水平的不断提高，农村人民对养老水平提出了更高的要求。南通市委、市政府认真落实科学发展观,统筹城乡经济社会协调发展,着力推进和完善新型农村社会养老保险工作。在政府推动、政策引导、形式灵活和费率合理等综合因素的影响下,农民的参保热情空前高涨。早在上世纪90年代中叶,按照民政部《县级农村养老保险基本方案》的要求,南通即在全市农村推行农村养老保险工作。南通市在1996年以政府令的形式,颁发了《南通市农村养老保险暂行办法》,经过10多年的实践探索,南通市的“老农保”形成了“个人缴费+市场机制”的特色,与苏州、盐城共同被誉为江苏农村社会养老保险工作的三面旗帜。但是,随着经济社会发展水平的不断提高,特别是市城镇职工基本养老、医疗、城镇居民医疗等社会保险制度的日益成熟,“老农保”已不能适应农民社会养老保障的现实需求,制度设计上的“先天不足”日益显现。农民个人缴费比重高和社会保障水平低的矛盾,导致的直接结果是农民参保积极性越来越低,“老农保”已失去了其存在与发展的吸引力和生命力。第1章南通新老农保制度内容的比较社会保障权是现代社会保障人的生存和发展的重要权利，其中养老保险制度是社会保障权的重要组成内容。在获得社会保障权上，无论是城镇职工还是农村居民都应享有平等的权利。我国是一个农业大国，农村人口有7.37亿，占全国总人口的56%。农民作为我国公民的主体构成部分，理应享有基本养老保障权，在年老时也应获得基本养老保障。第1．1节南通市老农村社会养老保险制度1.1.1南通市老农村社会养老保险制度的主要内容和特点从1986年开始，我国部分地区开始探索建立农村社会养老保险制度。民政部在试点基础上于1992年出台了《县级农村社会养老保险基本方案》，南通市参照该方案启动了老农保制度。包括农村社会养老保险的指导思想和基本原则；保险对象及缴纳、领取保险费的年龄；保险资金的筹集；交费标准、支付及变动；基金的管理与保值增值；立法、机构、管理和经费；理顺关系，稳妥处理与部分现行养老办法的衔接等方面的内容。它在资金筹集上采取以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，苏州大学本科生毕业设计（论文）3即个人交纳要占一定比例；集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付；国家给予政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付的集体补助允许税前列支体现。1.1.2南通市老农保制度的背景南通市老农保制度的背景：一是农村人口老龄化速度加快和长期的低生育水平使传统的家庭养老功能趋于弱化,农民对社会养老保障的需求十分强烈。而南通在这一点上显得尤为突出,南通市是全国计划生育先进单位,多年来人口出生率一直在全国处于较低水平,控制在5%—6%以内;南通市又是全国著名的长寿之乡,老龄化程度一直在全国处于较高水平,2007年已达22%。再加上南通市人多地少,人均耕地仅有0.92亩,土地的保障作用日渐式微。二是由于受历史的和现实的多种因素的影响,我国城乡社会保障一直存在二元结构体制。城镇职工的养老保险由政府财政解决,农民的养老保险限于国家财力,只能依靠土地、家庭保障解决,老年生活风险基本依赖家庭化解。这种不平等的制度显然给城乡关系带来了诸多矛盾和摩擦。全国是如此,南通作为沿海经济较为发达的地区也是如此,农村养老保险明显落后于城镇,建立的主要是处于底线上的社会救助及零星的社会福利。1.1.3南通市老农保存在的问题南通市农村社会养老保险存在的主要问题:一是没有法规性文件指导。农村社会养老保险开展十几年来，主要依据民政部下发的《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》）以及各级主管部门下发的业务指导性文件，没有国家法律法规的支持，完全依靠各级政府领导自身的认识推动。1999年国务院下发通知，对农村社会养老保险进行整顿规范，并要求停止接受新业务，工作全面停止，致使许多投保农民产生误会，对农村社会养老保险失去信心，很多地方出现了大规模农民退保，这些影响一直持续到现在。二是政策扶持不到位。“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”是农村社会养老保险工作开展的基本原则。由于南通市大部分地区的集体经济处于非常薄弱状态，集体补助在很多地方根本得不到落实。另外，《基本方案》中明确规定，集体补助的“具体办法由县或乡（镇）、村、企业制定”。各地集体补助标准千差万别，没有体现出社会养老保险的社会性、互助性以及公平性原则。国家给与政策上的扶持原则，“主要通过对乡镇企业支付的集体补助予以税前列支”来体现，但实际上，税务系统并没有相关的政策规定可以执行。除此之外，国家财政、地方政府均没有给予应有的财政支持和政策支持。由于国家没有制定有效激励政策，农村社会养老保险工作难以维持和发展。三是保障能力差。《基本方案》经过实际运作，已逐渐显现出了制度上的不足和缺陷。其保障范畴是根据当时社会状况将保险对象定位在“非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口”。随着城镇化建设的加快，苏州大学本科生毕业设计（论文）4引起就业结构的变化，农村剩余劳动力必然向城镇转移，保障范围受到了极大的局限。缴费标准较低，《基本方案》中将缴费标准确定为最低2元，最高20元，每两元一个档次，共十个档次。由于投保金额基本上都集中在低档次的投保水平上，所以保障基本生活的原则很难实现。四是基金管理不规范。由于缺乏有效的基金监督机制，以致造成过多的行政干预和违反政策，强行拆借、挪用农村社会养老保险基金的现象比较普遍，有些基金已被挪用多年，至今难以收回。基金运营监管集于一身，相互之间不能有效制约，使基金管理与运作很难规范。制度建设不完备，到目前为止，仍没有建立统一的基金管理和监督制度，基金运营随意性较大，存在着极大的管理风险。第1．2节南通市新型农村社会养老保险随着经济社会发展水平的不断提高,特别是市城镇职工基本养老、医疗、城镇居民医疗等社会保险制度的日益成熟,“老农保”已不能适应农民社会养老保障的现实需求,制度设计上的“先天不足”日益显现。农民个人缴费比重高和社会保障水平低的矛盾,导致的直接结果是农民参保积极性越来越低,“老农保”已失去了其存在与发展的吸引力和生命力。江苏省南通市从2006年底开始在江苏率先进行新农保试点。1.2.1南通市新型农村社会养老保险的内容和原则“新农保”，全称新型农村社会养老保险。采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，其中中央财政将对地方进行补助，并且会直接补贴到农民头上。新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，三个筹资渠道。新型农村社会养老保险制度的基本原则，即“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从农村实际出发，低水平起步，筹资和待遇标准要与经济发展及各方面承受力相适应；二是个人、集体、政府合理分担责任，权利与义务相适应；三是政府引导和农民自愿相结合，引导农民普遍参保；四是先行试点，逐步推开。年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新型农村社会养老保险。年满60周岁、符合相关条件的参保农民可领取基本养老金。1.2.2南通市新型农村养老保险的特色一、广泛宣传扩大覆盖面。对广大农民来说,新农保是一个前所未有的新事物,而新事物的产生和发展往往有个复杂而又艰巨的过程。南通在新农保工作发动阶段，受到传统观念等诸多因素影响，各县(市)区充分发挥新闻媒体覆盖广、时效强的优势,采用电视专访、苏州大学本科生毕业设计（论文）5电台热线、报纸专栏等多种形式,对新农保政策的普惠性、全民性进行全方位、多角度、大容量、高频率的宣传。二、重视发挥试点经验的作用。建立新农保制度,是一项宏大的社会系统工程,是一项艰巨复杂的工作任务,涉及多个层面利益关系的调整,农村的情况又千差万别,必须区别对待。遵循典型引路、逐步推开的原则,坚持市、县(市)、乡镇三级政府层层抓典型试点,以试点经验推动面上工作,体现了推进工作的科学性、有效性的特点。三、坚持因地制宜，保持新农保的适应性、可持续性。南通市各县(市)区的经济发展水平、财政承受能力、集体经济实力和农民收入水平都各不相同,因此在个人缴费、集体补助、政府补贴、养老待遇等方面,市政府按照“立足当前、着眼长远,因地制宜,分类指导”的原则,不搞“一刀切”、“一律化”,以确保新农保与当地实际相适应,确保新农保发展可持续。第1．3节新农保与老农保制度相比的最大变革1.3.1模式的不同新农保实行的是社会统筹与个人账户相结合，新农保在支付结构上的设计是两部分：一部分是基础养老金，一部分是个人账户的养老金。而基础养老金是由国家财政全部保证支付的；而老农保实行是基金积累制个人账户，以农