施工企业参与PPP的5大问题

施工企业参与PPP的5大问题一、积极投身PPP是施工企业必然的战略选择中国经济正发生着深刻的变化，支撑过去高速发展的生产要素不再，供需的内在矛盾改变，供需结构失衡，原有的市场供需动态平衡被打破。相应地，工程承包市场也发生着深刻的变化：房价持续增长预期不再，房子难卖，房地产投资迅速下滑，房地产项目减少，承接房地产项目的风险陡增；失去土地财政的支撑，平台公司融资受限，政府无力投资更多公共设施，招投标项目减少，形成一个项目上百家投标，中标如中彩的局面；BT模式被叫停……工程承包市场增速急速下降，市场结构改变。市场在关上一扇门的时候，也会打开一扇窗。在中国继续城镇化的进程中，尚有大量基础设施需要建设，PPP作为提高投资效率，提高公共服务水平，解决财政不足的重要工具，自上而下推行开来。在中央政府的推动下，PPP项目如雨后春笋般涌现，各地纷纷推荐PPP项目，最近短短两个月，仅三个省份，推介项目投资额就近2万亿。更多PPP项目还在准备推介的路上，预计全国目前拟推介及已推介PPP项目投资额将超过20万亿。在PPP基础上衍生出的类PPP模式不断涌现。对于施工企业而言，面对突如其来的建筑市场的严冬，积极投身PPP，是企业生存发展的必然战略选择。二、PPP项目的分类与选择面对PPP项目，可以有不同的分类方法：①按行业分，有污水处理、自来水处理、垃圾处理、市政道路、高速公路、水利工程、医院、城市管网、土地一级开发、保障房安置房……；②从投资角度，按还款来源分，有经营性项目（主要靠特许经营收费权还款的高速公路、自来水处理等）、非经营性项目（主要靠政府购买服务的保障房安置房、土地一级开发、市政道路等）、部分经营性项目（还款来源由政府购买服务与收费权共同构成）；③按运营所占比重分，有强运营性项目（污水处理、自来水处理、垃圾处理等）、弱运营（市政道路、水利工程、土地一级开发等）；④其他分类方法。作为施工企业，按运营所占比重分类和按投资还款来源对PPP项目进行分类，更能体现施工企业参与PPP项目，与过去单纯做工程总承包的不同。从投资角度，按还款来源对PPP项目进行分类，更注重对还款来源的风险控制。对于经营性项目，对预期收费的测算，收费保底条件的评估成为重中之重，对未来20-30年的收费进行准确预测，有很大的不确定性；对于非经营性项目，对政府购买服务的资金（回购资金）保障的评估，成为重中之重，目前《预算法》及PPP相关政策，对进入财政预算的资金支出，提供了强有力的保障；对于部分经营性项目，两方面都要做好评估。按运营所占比重角度，对于强运营性项目，企业是否有相应的运营能力成为最重要的影响因素。综合两方面因素，施工企业参与PPP项目，难度依次由经营性+强运营项目向非经营性+弱运营项目递减。其中，经营性的占比与运营强弱高度相关，经营性项目往往是强运营项目，非经营性项目更多是弱运营项目。经营性+强运营项目更接近于过去常见的BOT，运营在项目成败中体现了更大的作用，非经营性+弱运营项目更接近于大家熟悉的BT，工程建设在项目成败中体现了更大的作用。当前基础设施的需求结构中（投资额结构），非经营性+弱运营项目占比更大，真正的经营性+强运营项目占比相对较小，这从财政部公布的第二批示范项目的结构构成可见一斑（非经营性+弱运营项目约占投资额的80%）。作为新生且复杂的中国式PPP，政府、社会资本和咨询服务机构，都在探索中，政策法规不完善，没有成熟的合作模式，其难度可想而知。天下难事必作于易，基于过去较成熟的BOT，扩大适应范围，运用于经营性+强运营项目，不断演进；基于BT，依据政策要求，改造BT的交易模式，使之符合PPP的要求，将成为PPP探索期最为重要的方式和突破口。非经营性+弱运营项目由于占比大，操作相对更容易，对施工企业的要求相对更低，施工企业在项目中的作用更大，在近期，将成为施工企业参与PPP的主流项目。三、把BT改造为PPP《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）斩断了政府融资平台的融资功能，《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（463号文）叫停了BT模式，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的严格执行，堵住了地方政府用土地抵押担保的融资通道，面对大量需要建设的公益性公共服务设施，要走新的路子。山永远阻挡不住水的前进，有巨石阻挡，就有旁路可开。新《预算法》的颁布和实施，为原来的BT项目和政府招投标项目改造为PPP项目，提供了强有力的支撑：政府购买服务（回购）的资金，一旦列入财政预算并经人大批准，其如期支付就有了保障（新《预算法》第九十三条规定，对于违反本法规定改变预算支出用途、拨付预算支出资金的，不但要求责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员要依法给予降级、撤职、开除的处分），这个保障，比过往担保、抵押以及政府的承诺函，更加可靠。对于政府购买服务（回购）的资金，列入财政预算，以政府财政预算做托底，算不算政府担保，业内有争议，有不同的声音，但这个问题不应该是企业过多考虑的问题，是专家学者和政府应该考虑的问题。目前相关政策法规允许并支持这么做，企业要赶紧抓住机会做，等着争论清楚了，好项目都被做完了，正如BT刚出来时，政府给的条件很好，利润空间大，等BT成熟了，利润空间小了，风险却越来越大了。把BT项目和政府招投标项目改造为PPP项目，政府购买服务的资金列入了财政预算，并不意味着没有风险，如果真的出现政府财政无力支付，上级政府是否会兜底，最终会如何处理，现在还是未知数。企业在选择项目时，尽可能选择财力雄厚、可调配资源广泛的政府进行合作，项目的规模与政府的财力相称，把项目资金回收的风险降到最低。改造BT为PPP，主要注意几个问题：一是项目周期不得少于10年（最好设计为10年，目前金融机构能够接受10年期的投资，超过10年的项目，金融机构认可度低）；二是项目采购服务或者租费等列入跨年度财政预算，并经人大决议批准；三是列入PPP项目库，至少是列入地市级PPP项目库；四是有物有所值及财政承受能力评价报告。其中前三条是关键，第四条本身没有很强约束的执行标准，相信大家有办法解决。四、投资、融资还是合作从施工企业参与并已经签订PPP合同的项目看，主要由施工企业作为PPP项目的投资主体：有的是施工企业直接投资，有的是借款投资，有的是合作投资但合作方的投资由施工企业提供担保或反担保，项目的投资风险最终由施工企业承担。以施工企业作为PPP项目投资主体的参与方式，是难以持续的。PPP项目的投资额巨大，一年的投资就以万亿为单位。按《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(21号文)的规定，可用于支付PPP项目的资金占一般公共预算支出比例不得超10%来计算，以2015年全国一般公共预算收入15.4万亿、年增长率5%为依据，未来10年将有近20万亿的PPP项目规模，实际的项目规模将大于这个数字。这个项目规模，让施工行业来投资，施工行业是承担不起的，即便是作为债务来承担，也是承担不起的。联合其他社会资本，与资本合作做PPP项目，将是施工企业参与PPP的主流方式：资本方作为主要投资人对项目进行投资，承担投融资的风险，施工企业作为项目的建设方承担因工程施工产生的风险，各自发挥各自的优势，各自承担各自的风险，分别获得相应的投资收益和工程施工收益。对于非经营性+弱运营项目，工程施工是核心，投资方撇开施工企业去主导项目，难度很大。面对这么大规模的投资，未来参与PPP项目投资的主体应该是金融机构，他们不但有更强的投融资能力，项目建成后，他们更有能力把项目包装成证券化产品退身而出。作为金融机构，他们将更愿意与人合作，让合作伙伴承担起投融资以外的工作和风险。金融机构与施工企业联手，金融机构作为大股东，以联合体形式参与PPP项目，将是未来的主流方式。金融机构在惯性的主导下，面对基础设施建设，更倾向于债权投资而非股权投资。随传统的政府提供抵押和担保模式不再、政府融资平台融资被切断，房地产行业融资风险急剧上升，金融机构必然会转换思维方式，积极投身于PPP项目的股权投资中。中国施工企业管理协会《施工企业管理》杂志社，搭建了金融机构与施工企业合作的服务平台，与众多金融机构建立了合作，研究和探讨金融支持施工行业的问题，针对PPP做了专项研究，部分金融机构已经开始积极参与PPP项目的股权投资，以大股东身份出现在PPP项目中。目前已有多家大型施工企业与金融机构达成了合作，不少项目正在运作中，开了施工企业与金融机构以合伙人形式合作参与PPP项目的先河。相信这一模式将很快被推广。下面以某安置房为例简要介绍该合作模式的情况（具体项目需协商交易结构）：1.项目简况：该项目征地拆迁等前期工作已经由政府主导完成，本项目合作主要内容为安置房的建设，附带项目合作期停车场的运维，项目建造的总投资为12亿元。建设期3年，运维期7年。2.交易结构简介：本项目由施工企业、金融公司成立联合体，与政府指定并授权的当地国有企业代表政府成立PPP项目公司（SPV），共同实施该项目。本项目自有资金投入4亿元，其中注册资金1亿元。金融公司出资3.2亿元，其中7000万元为注册资金，2.5亿元为股东借款；政府指定的国有企业出资7000万元，其中2000万元为注册资金，5000万元为股东借款；施工企业出资1000万元注册资金。本项目建设剩余资金缺口8亿元，通过商业银行贷款解决，由金融机构负责贷款，政府及施工企业协助。金融机构投入的全部股权及债权，约定固定回报率，按季支付。政府及施工企业的投资，资金回报率与金融机构投资回报率相同。项目清算时，所投资金依金融机构、施工企业、政府指定国有企业顺序退出。施工企业与PPP项目公司签工程承包协议，提供工程完工担保。PPP项目公司按施工进度支付工程款。3.项目回报情况简介：本项目12亿元投资，政府主要以购买可用性服务方式回报项目公司。购买服务的资金构成：12亿元本金投入，在运维期按前6年每年15%，第7年10%逐年支付；投入资金设定固定资金回报支付利息（含建设期，季付）。政府购买服务的资金，由财政以支付公共服务费用的方式，将本项目建设成本、融资费用、运营养护费用等按协议约定期限纳入财政预算安排，并经人大批准。五、施工企业参与PPP的核心能力目前以大型央企为代表的施工企业，在PPP项目竞争中占有很大的优势，调研中不少企业认为是央企融资能力强、融资成本低的原因，其实更重要的是这些央企管理更规范，综合实力更强，对项目责任感更强，施工控制力和保障力更强，金融机构就更青睐与他们合作。从投资的角度看，项目施工的成本、进度、质量、安全等因素，成为影响投资资金占用周期和成本的重要风险源，作为投资人的金融机构，在选择工程施工合作伙伴时，必然把施工企业的施工能力和管理水平放在首要的考虑因素，合作中必然会要求施工企业提供完工担保。不断提升自身施工能力和管理水平，确保质量与进度，控制和降低施工成本，建立与金融机构长期稳定的合作伙伴关系，将成为大型施工企业参与PPP的核心能力。对于中小型施工企业，发挥区域资源优势，与实力更强的大型央企、国企和民营企业合作，共同开发区域市场，做好分包，也是参与PPP的一种不错选择。同样，合作的大型企业也会对分包企业的施工保障能力提出更高的要求。现在PPP项目的前期策划甚至到设计，大多都由政府包办了，社会方主要承担投资、建设和运营。未来，谁能根据当地的需求，整合更多相关资源，策划出更好的项目方案，比如项目相关的既可收费运营又能更好服务公众的内容，提高公共服务水平，降低投资，谁将更能在PPP的竞争中胜出。施工企业在积极投身PPP中，应抓紧提高对项目的策划能力和资源整合能力。