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台灣金融改革與金融發展前景許振明台灣大學經濟學系教授國家政策研究基金會財政金融組政策委員2005.06第一節引言：金改前的金融發展概述第二次世界大戰結束後，台灣受到惡性通貨膨脹所帶來的慘痛教訓，在1980年以前金融體系一直處於政府的嚴格管制與保護。唯為了促進經濟發展需要及因應經濟環境變遷，政府偶而允許新種金融機構及金融市場建立。但自1980年代以後，金融自由化已逐漸在國際社會中成為風尚，加上受到過去出口擴張貿易政策的成效，對外貿易持續鉅額順差，在外匯存底不斷增加以及國外要求開放本國金融市場的壓力下，政府才被動的從事金融自由化政策，逐步開放台灣的金融市場。政府推動金融自由化與國際化初期，金融市場開放幅度並不大。在利率管制解除方面，台灣對於利率自由化係採取循序漸進方式。主要有1980年、1985年以及1986年逐步撤除銀行存放款利率管制。銀行業務管制解除方面，1984年放寬本國銀行增設分支機構的條件以及1986年准許外商銀行可在高雄市設立第2家分行。台灣外匯市場自1978年7月匯率制度由固定匯率制度改為機動匯率制度以後始逐漸發展，目前匯率由市場供需決定。而於1989年8月成立美元拆款市場，供台灣國內金融機構調整外匯部位，隨著外幣拆放市場成立，至2005年5月底，開業的國際金融業務分行(offshorebankingunits；OBU)已達71家。外匯自由化方面，台灣於1987年7月修改「管理外匯條例」，大幅放寬資本管制以及解除經常帳的外匯管制。然外匯管制解除後，由於台灣長期貿易順差累積大量的外匯存底，加上當時政府又採取緩慢的升值政策，使得大量的資金流入股市與房地產，進而導致股價狂飆以及房地產價格暴漲。為解決流動性過剩問題，政府於1988年5月開放證券商的設立，此更增添證券市場的活力，上市股票總市值與成交值呈戲劇性地成長，股價指數更一路狂飆上漲至1990年2月的高峰12600點，嗣後股市泡沫破滅。在引進外資投入資本市場方面，台灣是採取循序漸進的。另政府於1990年12月開放外國專業投資機構得以經證券主管之同意開放僑外外資直接投資證券；1995年2月全面取消外資投資總額限制後，投資個股的投資額限制也陸續放寬。1996年3月開放僑外資直接投資證券。此外，外匯管制的解除，允許資本得以自由移動，不但導致國際金融市場直接與台灣的市場競爭。同時，台灣原本封閉的金融體系，在舊有的法令規章限制下，已無法有效的規範不斷湧出的新金融行為。為因應新的金融情勢，更迫使金融改革的步調加快，政府乃於1989年7月修訂銀行法，一方面使銀行利率完全自由化，另一方面允許民營銀行的設立，開放金融市場給新的競爭者加入。1991至1992年期間，政府核准16家新銀行設立並開始營運，同時也核准信託投資公司、大型信用合作社及中小企業銀行可申請改制為商業銀行，致使商業銀行家數倍增。在分支機構增設方面，政府也放寬金融機構申設分支機構與中小企業銀行跨區設置分行的法令規範以及外商銀行登台門檻。截至2004年12月底，本國一般銀行及中小企業銀行共計49家，外國銀行在台分行共計35家，本國銀行分支機構為3,189家。如果與1993年相比，當時本國銀行家數為41家，外國銀行在台分行有37家。本國銀行分支機構有1,382家，銀行過多現象仍然存在（參見表一）。然由於銀行業存在過度投資的現象，致使銀行業的淨值報酬率逐年下滑，資產品質嚴重惡化。根據財政部金融局金融統計輯要之資料統計，本國銀行淨值報酬率由1990年的20.79%高峰，降為2001年的3.61%。資產報酬率則由1990年的0.9%平均水準降為2001年的0.26%。逾放比率由1995年底的2.88%增至2002年第1季的8.78%（參見表二與表三）。而為促進票券市場更進一步的發展，1992年至1995年期間，政府也逐步放寬票券市場的管制，但開放的結果卻導致票券市場出現空前的惡性競爭。為改善金融問題，除2000年11月修正「銀行法」放寬銀行對金融相關事業轉投資的規定，同年12月並通過「金融機構合併法」容許銀行、保險與證券三行業做異業合併外，更進一步於2001年6月通過「金融控股公司法」，自同年11月開始實施。此外，2004年「金融監督管理委員會組織法」開始運作。至此台灣金融機構得以朝股權集中化、組織大型化與經營多角化等方向發展，創造規模經濟與範疇經濟。此外為處理逾放款過高的問題，財政部積極推動銀行合併工作，也主導民間銀行業者成立民營資產管理公司(AMC)，用以協助處理銀行等金融機構加速讓售及處理其逾期放款資產。為解決基層金融機構(例如：信用合作社及農漁會信用部)之壞帳問題，財政部也於2001年成立公營的金融重建基金（RTC），以對不具清償能力的農漁會信用部及信用合作社之不良債權予以清理。其中利用部份金融業的營業稅收入（即存款保險公司之保費收入）來成立金融重建基金。然由於政府為維持市場的安定，開放幅度略嫌不足，金融業務管制仍太嚴格。例如：許多金融外匯業務仍未順應國際自由化潮流而開放鬆綁，以致金融業務創新機制無法發揮，金融創新仍嫌不足。1第二節第一次金融改革與金融安全網由上節台灣的金融發展概況可知，至2001年為止，銀行家數過多且業務同質性過高，導致銀行惡性競爭。當時，央行雖營造寬鬆貨幣環境，導引資金釋出，但信用緊縮的現象仍未消除；加上外匯管制遲未鬆綁，資金無法自由運用，造成銀行創新能力不足，只能仰賴傳統存放款利差為主要營業收入來源。2001年第1季本國銀行利息收入占營業收入比重高達86%。復以政府頻頻以政治力干預銀行經營，要求銀行護盤、紓困，在景氣始終不振的大環境下，終致銀行逾放比不斷攀升，問題頻傳。有鑑於此，繼2000年通過「金融機構合併法」與「銀行法部分條文修正案」後，再於2001年6月26、27日通過金融六法，包括「金融重建基金設置及管理條例」、「存款保險條例部分條文修正」、「營業稅法部分條文修正」、「金融控股公司法」、「票券金融管理法」、「保險法部分條文修正」。惟隨著一波波法案的通過，本國銀行的金融技術卻未同步跟進，例如政府雖一再鼓勵金融機構合併，但業者甚至連合併時資產該如何評價都不瞭解，且政府既不完全開放國外銀行購買本國銀行股權，又不引進國外技術，只好原地踏步。以中興銀行的處理為例，若一開始就採取合併的方式，而非一延再延，政府的處理成本不會愈來愈高。政府將2002年訂為「金融改革年」，並將金融改革列為六大施政課題之一。2002年5月，行政院復提出「挑戰二００八：國家發展重點計劃」作為施政主軸。其計劃內容一方面在除弊，另一方面則在興利，前者包含三大改革，金融改革即為其中之一。此即為所謂的第一次金改。然而，金融環境惡化及金融業體質不佳，加速建構金融安全網才是金融改革的主要目標。此亦是第一次金改未盡事宜，而需要第二次金改的遠因。基本上，金融安全網涵蓋三個層次。一為有效安全之監督管理機制(safetyandsoundnesssupervision)，二為健全的存款保險機制，三為有效的金融機構退出機制(參閱White(2002))。關於有效安全的監督管理制度，必需要良善的金融監理機關，至於健全的存款保險機制以及有效之金融機構退出機制，涉及金融重建基金之運作。上述金融安全網之三個層次中，第一個層次為強化金融監督管理機制，在2004年7月1日金融監督管理委員會開始運作前，並未有效完成。至於第二個層次健全存款保險機制，亦待2005年7月10日金融重建基金退場之後，修正存款保險條例因應，才能顯現功能。第三個層次為金融重建基金運作及金融機構合併重整機制的建立。則為第一次金改的主要工作之一。其中制訂農業金融法則為第一次金改的副產品；將台灣的金融體系分割為雙元的金融體系，並為第二次金改工程，以建立完善農業金融體系奠定基礎。第三節第一次金改的目標及內容政府在2002年6月組成行政院金融改革專案小組，設立「銀行」、「保險」、「資本市場」、「基層金融」及「金融犯罪查緝」五個工作小組，研擬各項金融改革議題及具體改革建議，以營造優質之金融環境，提昇整體金融產業之競爭力。由於金融改革小組各項議題所涵蓋的層面非常廣泛，如銀行工作小組有16項議題，保險工作小組有17個議題，資本市場工作小組有15個議題，基層金融工作小組有7個議題，金融犯罪查緝工作小組也有7個議題。1參見許振明（2001），「台灣金融自由化與制度化經驗之檢討」，第九屆中國現代化學術研討會論文集，財團法人促進中國現代化學術研究基金會。一、銀行改革目標自從2000年第4季台灣經濟景氣轉為衰退，及房地產市場長期需求不振等問題存在，致使金融機構授信風險提高，進而影響銀行債權及資產品質。加上金融機構家數過多，其規模與市場占有率偏低，亦影響整體金融產業之發展，除直接衝擊個別金融機構之獲利情形外，對於金融機構之資產品質及競爭力均有不利之影響。為解決上述問題，自2000年底陸續通過金融機構合併法、金融控股公司法及行政院金融重建基金設置及管理條例等金融立法，為金融市場之管理提供健全之法制基礎。惟為因應國際金融發展趨勢及改善台灣之金融環境，並達成問題金融機構處理有效化、銀行經營效率化、金融監理健全化之目標。並在紀律化與自由化兼顧之原則下，2002年政府宣示將持續致力於金融改革。以有效降低銀行逾期放款、加速處理問題金融機構，並使之退出市場、放寬金融業務、提高金融資產流動性及強化金融監督管理等方面為金融改革之重要課題，作為第一次金改積極推動之工作，使台灣金融體制與國際接軌，以營造優質之金融環境，及提昇整體金融產業之競爭力。為建構具國際競爭力之金融環境及管理機制，全面提升台灣金融機構競爭力，政府擬訂「建構有效處理銀行逾期放款機制」、「加速處理問題金融機構」、「營造銀行有利經營環境」、「強化金融監督管理」等四項改革議題，及第1.1至1.16項具體改革議題（參見附錄）。二、保險業改革目標衡諸2002年保險市場情況，保險業成長漸趨飽和，加以家數眾多競爭激烈，保險業經營日益艱難。由於外在總體經濟持續低迷，巨災頻仍，保險業投資獲利大受影響；國外再保險業承保額度及價格緊縮，更加深保險業發展之困境。同時，自從921大地震以後，民眾對保險之認知及投保意願均顯著提高，保險業經營之安全性與穩健尤為重要，對提升保險業資本適足性之規範及其經營資訊透明化等監理措施，期待極高。因此如何重整台灣保險市場，並營造公平合理之現代化保險環境，確保保險業之健全經營，保障保戶之權益，為保險永續發展之重要課題。再者，台灣加入WTO之後保險產業已完全納入全球化之競爭環境中，如何在政策面上增強保險產業之國際競爭力，諸如費率自由化、產品多樣化、經營現代化等，應為保險業改造之重要方向。為建構具活潑力、競爭力之現代化保險市場，政府擬訂「營造保險業有利之經營環境」、「強化保險業之監督管理」、「建立預防保險業失卻清償能力及因應機制」等三項改革議題，及第2.1-2.17項具體改革議題（參見附錄）。三、資本市場改革目標數十年來，在政府相關單位與市場參與者共同努力下，台灣資本市場隨著經濟快速成長，在市場規模、法規制度及監理機制方面，皆已漸趨成熟並具績效。然而近年全球經濟金融情勢變化迅速，世界各國為因應國際潮流趨勢及全球化市場新挑戰，紛紛進行資本市場制度面、業務面之興革及其組織架構之整合，以提昇其運作效率及在國際間之競爭力。面對全球化市場之挑戰，金融商品交易障礙逐漸減少，以及數位化之高效率運用，促使資本市場資金流動無國界，國際經濟相互依存度日益密切，各國必須隨時因應國際環境之變化。目前台灣資本市場之規模雖持續成長中，然為迎合國際競爭態勢，資本市場在市場自由化、市場深度化、市場國際化、資訊透明化、及服務事業效率化、紀律化等層面在在值得檢討，相關機制及措施亦尚待改善。為建構具國際競爭力及吸引力之資本市場，政府資本市場改革擬訂「健全證券發行市場」、「健全證券交易市場」、「健全債券市場發展」、「健全證券投資信託及顧問事業之管理與發展」、「健全期貨市場發展」、「加速證券期貨市場國際化與人才培育」等六項改革議題，及第3.1-3.15項具體改革建議（參見附錄）。四、基層金融改革目標從19