搜索
12、行政管理学又称行政学，也称公共行政学或公共管理学。它是一门研究政府对社会进行有效管理规律的科学，是国家公务员和其他公共部门工作人员必备的知识。行政管理学作为一门科学，在20世纪初成立以来，得到了长足的发展。在发达国家，行政管理（公共行政）已成为一个独立的，具有众多理论流派，多学科交叉的，理论联系实际的一门科学。改革开放以来，中国行政管理学的研究蓬勃发展。行政管理在各种管理中起领导、主管作用，社会主义现代化建设也需要各方面的有效管理，其中行政管理是否科学、有效，直接影响着国家、社会的发展。政治行政二分法：这是古德诺在《政治与行政一书中》提出的观点，认为政治与行政是所有政府具有的两种基本功能。政治与政策和国家意志的表达相关，存在于政府表达国家意志所必需的活动中；行政则与这些政策的执行相关，存在于政府执行国家意志所必需的活动中。由于政府体制的不同，这两种功能的区分程度及其关系也会表现出一定的差别。一般而言，政府的民主程度越低，国家意志的执行功能与表达功能之间的区别也就越小。但是，即使在君主制政府中，分工的需要也都使区分这两种功能成为不可避免。自是以后，“政治是国家意志的表达”和“行政是国家意志的执行”就成为行政学中一种影响很广的观点。政治和行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府体制改革经验的概括和总结。2西方行政学说形成性考核作业2摘要：行为主义行政学有三种研究取向：解释行为主义行政学、诠释性以及批判性研究，其中实证主义在公共行政学领域曾一度占据着主导地位。一些西方学者以实证主义的有效性标准来评估公共行政学的研究现状，另一些学者则对此展开了批判与质疑，他们认为不同的研究取向都有其自身的价值，不能用主流社会科学的衡量标准来评估诠释性研究与批判性研究，并由此引发了对西方公共行政学研究现状的反思。中国公共行政学研究在方法上也存在一些问题———理论脱离实际倾向严重；基本的行为主义行政学学术规范还没有建立起来，研究方法极不严谨，研究质量存在严重的问题；对定性研究存在认识上的误区；等等。在比较分析的基础上提出改善中国公共行政学研究状况的对策思考，尤其强调要注意区分公共行政学研究在不同国家所处的阶段不同。关键词：行为主义行政学研究；诠释性研究；批判行为主义学性研究；问题；反思研究方法的成熟度是衡量一门学科成熟度的主要标志之一。在行为主义行政学一百多年的历史中，逐渐地形成了三种研究取向：解释行为主义行政学研究、诠释性研究以及批判性研究。尽管实证主义在公共行政学领域曾一度占据着主导地位，但非实证主义的研究取向也在不断地彰显其研究的魅力。无论是西蒙与沃尔多之间关于逻辑实证主义与文化哲学之间的争论，还是围绕着亚当斯和巴尔佛的《揭开行政中的罪恶》而展开的批判主义与实证主义的争论，或是哈默与古德塞尔就官僚制度而展开的关于诠释主义与实证主义的争论，都反映了公共行政学研究在基本取向上的严重分歧与冲突。一些西方学者试图以实证主义的有效性标准来评估诠释性研究和批判性研究，从而对公共行政的研究现状得出“应用性的、非理论性的和非积累性的”结论。另一些学者则对此展开了批判与质疑，并由此引发了对西方公共行政学研究现3状的反思。那么，中国公共行政学的现状又是如何？西方公共行政学在研究取向上的分歧与冲突带给我们什么启示？应该如何改善中国公共行政学研究的状况？本文试图就上述问题展开探讨。1西方行为主义行政学的研究现状与反思1.1行为主义行政学的三种研究取向美国学者杰伊•D•怀特认为，行为主义行政学研究有三种研究取向，分别为行为主义行政学研究、诠释性研究以及批判性研究。（1）行为主义学性研究。解释性研究遵循实证主义的哲学传统，自然科学和主流社会科学都是典型的解释性研究。它的逻辑一般是一种线性的逻辑，其遵循演绎－法则模式和归纳－概率模式。解释性研究的主要功能是解释与预测，它试图建构能够解释和预测自然和社会事件的理论，其最终目的就是控制自然事件和社会事件。实证主义的研究传统是与公共行政学的产生与发展一脉相承的。在公共行政领域，公共行政科学化、技术化的理念最早是威尔逊在1887年的《行政学研究》中提出来的。威尔逊呼吁建立一门公共行政科学，明确希望在政府改革中采用科学的方法。马克斯•韦伯通过他的理想官僚制模型的建构，解决了威尔逊思想付诸实施的技术性问题。泰勒力图“证明最先进的管理是真正的科学，说明其理论基础是明确定义的规律、准则和公共管理学报原则。”他所掀起的科学管理运动迎合了行政科学化、技术化追求的精神。威洛比在《公共行政原则》的序言中强调，“公共行政与任何科学相类似，具有某些普遍适用的基本原理。”古利克和厄威克在《行政科学论文集》中相信科学应该提供普适性原则来指导行政行为，更强调应将公共行政发展为一套科学理论。可以说，技术理性在传统行为主义行政学那里得到了极大的张扬，而对技术理性的极端推崇，进而发展成为对实证主义的量化研究方法和解释性研究模式的偏好，可以说是主流社会科学的正统观点。“二战”后，以西蒙为代表的行为主义行政学者主张将逻辑实证主义应用于社会科学研究，他们试图建立一个价值中立的一般行政学。在行为主义的影响之下，行政学研究更加醉心于运用科学技术的手段对错综复杂的公共行政活动作微观上的“数量确定”和精确描述，试图使公共行政学成为一门与政治分离的、以管理技术和工艺为主的科学。20世纪70年代的公共政策学派与公共选择学派都深受行为主义行政学的影响，都有明显的实证取向。20世纪80年代中期以后兴起的新公共管理是对泰勒主义的继承和发展，它表明了传统形态的公共行政理论正在普遍化为一般管理哲学的理论倾向。概而言之，作为主流的社会科学研究角度与范式的实证主义研究，它在过去半个世纪的公共行政学研究中占据着主导性的地位，至今仍对行为主义行政学研究产生重大的影响。（2）行为主义行政学研究。诠释性研究以现象学、行为主义学和语言分析哲学的哲学传统为根基。诠行为主义的逻辑是循环的，即意义产生于对整体与部分之间关系和模式的认知。诠释性研究试图理解行为者赋予其社会情境的意义、赋予自身行为的意义及赋予他人行为的意义，它寻求对社会事件和人为事件的理解，努力扩展我们生活的意义，能够让我们更好地理解社会环境中行动者的言行。公共行政学中的精神分析组织理论是一种诠释性研究理论。精神分析的组织理论试图研究组织中的非理性和无意识的行为和决定，它提供了一个机会，让我们能够了解组织中的人们是如何克服他们前进道路上所面临的各种阻碍而获得解放的。精神分析的角度不但让我们意识到实证主义方法论的缺点，而且大大丰富了公共行政学的知识。哈默将现象学方法应用于公共行政领域，他的著作《官僚经验》采用诠释理论来对官僚制度进行批判。对现代性的批判构成了哈默对官僚制度所有批判的基础，他分别从社会、文化、心理、语言、认识和政治方面对官僚制度进行了全面的批判。4五.论述题56作业4：行政学的发展价值趋向；任何一门社会科学的延绵与繁荣都离不开对人类恒常价值的考诘,公共行政学的发展也不可能避开对其核心价值———“公共性”的探讨。从概念内涵上看,“公共性”是指公共行政作为一种表征政府部门对社会公共事务的管理活动,其区别于一般管理的本质性特征。它集中体现在公共行政主体即政府部门的“公共性”,管理手段即公共权力的“公共性”,价值观即公平、正义、民主等价值的“公共性”,管理目标即公共利益的“公共性”等方面。作为一门专门研究政府的行政活动及其规律的学科,公共行政学理应将“公共性”作为其核心的理念与价值。以“公共性”为基点,我们可以从一种新的视角来系统梳理西方行政学一个世纪以来的演变历程,也能够从宏观上探索和把握西方行政学未来发展的基本走向。传统与当代主流的西方行政学理论中不约而同地呈现出来的“管理主义”特征,对当前公共行政学的“非公共化”趋势难辞其咎。具体来讲,“管理主义”对公共行政学中“公共性”的损害表现在以下三个方面:其一,“管理主义”模糊了公共部门和私人企业的界限。在公共行政领域,定义“公共性”的传统标准就是公私间界限的清晰度。然而,“管理主义”的一个重要假设在于:“公共部门的管理与私营企业的管理在基本程序和追求的目标上都惊人的相似”,其差别仅仅表现为次要方面。因此,他们主张用私营企业的管理模式重塑政府,提倡政府向私营企业学习的自我解构。其二,“管理主义”将效率视为公共行政的终极目标。固然,任何领域的管理,都要通过对组织所拥有的稀缺资源进行有效的配置和利用,行政组织亦不例外。在这一点上,强调效率无可厚非。但问题在于:效率并非是公共行政唯一的价值追求和终极目标,因7为公共行政不仅仅是公共目的的执行,同时也是公共目的的创造。公共行政的功能在现代社会很大程度上在于促进公民社会所拥有的基本价值,如自由、秩序、正义和公共利益等基本价值的实现。显然,以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段,而忽视对目的本身的重视,可能使公共行政活动误入“技术乌托邦”的歧途,致使公共行政的诸如民主、平等、公正等基础性价值取向被市场的诸如收益、效益、竞争等价值取向所取代。其三,“管理主义”对政府的公共责任造成一系列冲击。从法理上讲,政府所行使的公共权力来源于社会公众,因此,政府必须承担起相应的公共责任才具有合法性。这种责任取向主要表现为对全体公民的偏好和需要的回应。但在传统的官僚制中,由于信奉“政治-行政”二分法原则,“行政人员责任的焦点在于确定和遵守他们确定的标准及程序”⑤,而非对外界的回应。虽然新公共管理也强调公务员的职业道德与奉献精神,但其“市场导向”的理念却将公民对政府的意义比拟为顾客对企业的重要性。在这种情况下,公务员所应具有的面向全体公众的“公共责任”很可能会沦为一种面向少数富人的“职业道德”,其“公共性”理所当然地会有所丧失。总之,正是西方公共行政理论中一直占主流地位的“管理主义”倾向,导致当代西方公共行政学在很大程度上忽视公私差别、盲目崇拜“市场价值”,片面追求效率,无视民主社会中基本价值的局面。“公共性”的回归:西方行政学的未来发展趋势“1.在价值取向上将更注重“公共性”。公共行政在本质上要求以民主宪政为基石,强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值。如果过分强调对效率和工具理性的追求,必将使公共行政无力反省自身的根本价值和目标,难以担负起公共管理和捍卫民主政治的责任,从而沦为执行和管理的工具,最终丧失公共性。因此,现代公共行政的正当性或合法性必须奠基于足以承担公共责任并且能够实现民主价值。2.在制度构建上将更体现“公共性”。如果说“宪政主义”行政理论提供的更多是理念指导的话,现实中则更需要通过一定的制度安排来使“公共性”这一重要规范性价值得以体现。从制度上看,理解“公共性”有两个维度:政治学的视角和管理学的视角。从政治学视角来看,“公共性”必须以民主制度为依托,因为“民主政治培养了对公共行政的理智性理解”只有在民主制度下,公民才能真正自觉自愿地参与到行政过程中来,行政主体权力的合法性也才能得到保障;从管理学的角度看,尼古拉斯•亨利借助本恩和高斯的“公共性”与“私人性”的复杂概念,认为“可进入性”是衡量组织“公共性”程度的重要标准。事实上,这两个学科维度的理解可以统一到一种观点:“公共性”就是要求民主价值在治理过程中得到实现。3.在伦理文化上将更强调“公共性”。体现民主本质的现代公共行政学必然要求树立不同于以往行政学的人性哲学观。传统行政学援引新古典经济学的人性假设,认为公共行政人员的基本行为动机也是追求个人利益最大化,其效用函数中包括了权力、地位、名声、威望等变量。在这种新的人性哲学观的指引下,未来的公共行政学所倡导的将不再是“企业家精8神”,而是弗雷德里克森的“公共行政精神”。其“公共性”体现在每一个行政人员的职业态度、观念和信仰之中,即要求行政人员以“公共利益”为导向竭诚为民服务,明确自身行为必须在道德上、伦理上满足“公共性”的基本要求。而想要培育这种“公共行政精神”,“我们既要对良好的管理充满激情,也要对正义充满激情。因而公共行政精神的培育源于对行政人员的“内在控制”,而这种“内在控制”就是