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全面预算管理论文（全面预算管理论文）：浅谈国库集中支付改革与实践董涛摘要：2001年2月，国务院通过《财政国库管理制度改革方案》，拉开了现代国库管理改革的序幕，国库集中支付开始进入人们的视野。国库管理改革就是集中支付改革，通过管理国库单一账户体系，借助发达的电子信息网络，加强了财政预算执行和资金支出的控制力度，在财政资金管理领域发挥了积极作用，使国库职能更加符合现代公共财政的要求———效率与公平，成为公共财政改革重要标志之一。随着改革的进一步深入，集中支付本身存在的问题逐步显现，需要结合国库管理实践，协同预算部门和基层单位，不断改进已有的机制模式，积极探索行之有效的方式方法，才能够推动集中支付改革不断取得新的成效。关键词：国库集中支付；改革；单一账户；预算目前，全国各省市推进的国库集中支付改革，其核心是采用国库单一账户体系，按收入支出设置分类账册。其中，收入按预算科目进行明细核算，支出按资金使用性质设置分账册，并要求与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算等。截至目前，集中支付改革推行了将近8年，从财政部到部分省市，逐步建立了较为完备的国库单一账户体系，各级财政部门通过该账户体系可以对财政资金进行事前和事中的监督与控制，严守资金出口。在具体执行过程中，集中支付有两种拨付方式，即直接支付和授权支付，在不断完善的财政信息系统上，每一条预算指标、用款计划能够直达基层预算单位，有效防止了财政资金截留、挤占、挪用的现象，每一笔支付发生时都要接受多个岗位严格的审核和监管，保证了财政资金的安全使用。因此，集中支付改革在公共财政改革中取得了一定成效。但是，在对集中支付改革不断探索的过程中，国库管理工作的薄弱环节亦开始显现。一、国库集中支付改革在实践中存在的问题1.集中支付改革使得财力过度集中在财政部门，承担的责任较多，负担过重，各项改革任务完成情况打折扣。集中支付是财政部门对财政资金的集权式管理。在资金范围上，包括预算内、预算外的所有财政性资金都由财政部门集权管理，由国库账户体系统一收支、记账核算；在财政资金使用过程中，资金指标的分配，执行审核，拨付，监督，银行清算等各个环节均由财政部门统一安排执行。这种资金集权管理方式使得管理者承担较大责任与风险。随着我国财政收入不断增加，部门预算不断细化，预算单位基本经费、项目经费支出量逐年翻番，国库集中支付业务量明显加大，现有的国库组织结构、工作流程及人员安排过多的受制于拨款审核、制单、记账等事务性工作，对于深入推进和完善集中支付改革有些力不从心。2.国库预算执行能力不高，软件系统有待完善。一方面，国库资金支付要求准确无误，需要借助集中支付软件系统进行额度控制和信息比对，涉及面广，支付量较为庞大，使得信息系统相对呆板不够灵活，预算执行时遇到指标调整和退款处理的问题无法及时解决，需要协同预算部门、信息部门、采购部门甚至人民银行和商业银行，因此对于大多数项目由于预算不能做到完全准确，常常使拨款滞后，延误了预算项目的实施。另一方面，年度预算执行和拨款支付在时间上不均衡，财政预算管理工作中的重分配、轻管理的问题仍未得到根本解决。年初预算到位率低、预算执行进度缓慢，支付量非常小，造成财政资金闲置、浪费，使得预算执行效益低下，年底追赶支出进度，突击拨款，项目支出管理不严格，这是预算执行历来的弊病。3.集中支付监控到位，但督促不够，问责不痛不痒，绩效考评反馈没有受到足够重视，使改革规范程度降低。目前，集中支付的软件信息系统基本能够达到财政部门监控资金动向的目的，但是，由于相关的监督、绩效制度没有跟上，使国库集中支付监督工作没有相应依据，对于资金违规操作的用款单位以及个人，没有相应的奖惩办法，使监督工作失去意义。4.集中支付改革力度大，时间紧，任务重，多数基层预算单位财务管理难以满足各项改革工作的要求。预算单位财务部门是落实财政改革的前沿，直接面对财政部门预算，政府采购，集中收付三大改革，还有各项配套改革和措施，如非税收入收缴、收支分类科目、公务卡、资产清查、集中财务等，需要做大量的填报，制单和记账工作，会计核算任务较繁重，以预算单位财务部门现有的组织配备和管理人员，很难按照要求落实各项改革，甚至出现疲于应付的现象。并且，根据集中支付的要求，在资金拨付审核的流程中对预算单位主管部门和基层单位设置了相应的岗位，但真正执行过程中，往往出现“一人多岗”和“多人一岗”的现象，岗位设置失去了原有的意义，财政资金使用存在一定风险。二、关于国库集中支付改革问题的思考和建议1.加强集中支付改革的制度建设与落实，做到制度先行，有法可依，依法理财，打造资金安全、高效、规范运转的长效机制，稳步推进各项改革工作的落实。一方面，对已成文的制度进行认真反思，查漏补缺。集中支付改革推行了8年，原有的规章、制度、办法不一定完全适应现实工作状况，应紧密结合工作实际，70认真听取基层单位提出的问题，改进和完善国库基础管理与各项改革的规章制度，进一步促进日常工作和改革的制度化、规范化。尤其是财政资金的承付阶段存在制度空白，对资金申请的审核依然沿用传统做法，应该在制度中明确规定申请手续和审核内容，使每个岗位做到依法审核，另一方面，对于缺失的规章制度，如绩效、监督等制度建设，以及在业务中经常遇到的应急拨款，退款，账务调整等问题，应积极探索，加强学习调研，尽快拟定草案或试行办法，作为向制度的过渡。2.加强国库集中支付的预算执行管理，建立预算编制和预算执行一体化机制。一体化机制并不违背集中支付关于预算编制和预算执行分离制约的监督要求，而是主要针对日常工作中预算编制和预算执行脱节的问题。预算与国库一头一尾，工作上经常首尾不能相接，由于预算不能做到绝对的准确，在执行过程中很多环节出现问题，加强集中支付预算执行和管理仅仅依靠国库一家远远不够，应该加强与预算部门的有机衔接和对话沟通，使得预算编制、执行人员能够统一认志，站在宏观的角度全面地考虑预算问题，从而提高预算编制的准确率和执行分析水平，提高预算执行效率。2008年，国库司下发文件，强调了“财政预算管理工作中的重分配、轻管理”等问题，要求各级国库“加强预算执行管理，实现预算管理的科学化、精细化，更好地为改革发展稳定大局服务”。简单得说，国库也要管理预算。在预算收支执行过程中，国库可以全面、准确、及时地获取收支信息，从而有利于对财政收支实施全面而有效的控制，促进财政资源的优化管理。国库不仅要承担账户管理、会计核算和监督的职能，还应该在预算执行和预算管理方面发挥积极的作用。3.精简业务流程，提高国库预算管理的执行力和灵活性，建立高效率的国库资金运行机制。进一步梳理集中支付业务流程，按照“确保资金安全、提高工作效率、方便单位用款”的原则，统筹兼顾，加强国库集中支付、非税收入收缴和公务卡改革之间以及与其它各项财政改革之间的有机衔接，研究改革间的内在联系，在部门之间，国库内部之间取消重复性工作，撤并多余岗位，简化预算单位资金申请手续，以发达的电子信息网络为依托，进一步完善集中支付系统，建立财政和银行两套电子账务，发生业务时进行账务数据比对，积极探索集中支付无纸化管理，为预算单位财务部门减轻负担，规范操作程序，提高财政资金运转效率。4.建立动态监控分析机制，强化国库实时监控职能，加强外部监督，建立双重监控体系，保障资金安全。国库对于财政资金的管理，工作重心应该由事前审核监督转向实时监控，基层预算单位是预算执行主体，国库是资金的管理部门，宗旨是保障资金安全和效益。财政资金源头的严防死守势必造成效率低下，而实时动态监控更能清楚的了解资金的来龙去脉，应该是较为有效的管理方式。一是加强制度和软件建设。研究制定国库集中支付改革监控管理办法，完善国库集中支付监控软件，确保财政资金安全、规范、有效运行。二是拓宽监控范围，消除资金监控盲区，加大监控力度。结合非税改革、公务卡制度改革情况，完善国库动态监控软件；加强对下拨资金和配套项目资金的监控管理，在确保资金安全、规范运行的前提下提高资金使用效益。三是提高预算执行监控水平和信息分析水平。在受理单位和供应商投诉和报告重大事项的基础上，进一步完善系统监控、核算处理、整改问效的运作机制。四是严格单位及个人的责任机制。明确规定国库资金的使用、支付和监督过程中各部门所负有的权利和责任，并用立法形式制定规范的监管程序，以及一系列严厉的惩罚措施，对审批、授权、记账、拨款等环节设立层层责任制。这是实现国库监控职能，规范资金管理有序运行的基本保障。5.完善代理银行激励约束机制。为加强代理银行管理，确保财政资金安全有效运转，加强监督和严格考核为手段，拟建立代理银行激励约束机制。充分调动代理银行积极性；并通过日常监控、文件调查和受理投诉等多种渠道，严格代理银行考核，与代理银行既得利益进行挂钩。参考文献：[1]王敏.国库集中支付制度研究[M].北京：经济科学出版社，2002.[2]谢桂芳.改进财政国库集中支付会计核算的建议[J].预算管理与会计，2007，（1）.[3]北京市预算会计研究会.预算会计优秀论文选[M].北京：北京科学技术出版社，2008.[4]北京财政学会.财政改革理论与实践探索[M].北京：中国财政经济出版社，2006.[5]范存会.经济学、公共财政与百姓生活[M].北京：中国经济出版社，2009.[6]曲冬梅.公共财政视野下国库集中收付制度思考[J].经济研究参考，2008，（7）.